Lurralde :inv. espac.

N. 6 (1983)

p 439-446

ISSN 1697-3070

LURRALDE

¿ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL PAÍS VASCO?

 

Mikel FABO

 

LABURPENA

Txosten txiki hau egiteko arrazoia, eta azken batean ez da .neure burutazio batzuren azalpen baizik, da Lurralde Antolakuntza ekintza produktiboen antolakuntza espazialerako teknika bezala eta espazioari atxikiriko erabaki politikoak hartzeko oinarrizko iharduera bezala azpimarratu nahi izanaren premia. Hein batetan, Lurralde antolakuntza krisian dagoen gai bat da, baina horren errua planifikazio helburuak eta aintzinasmoak aurrera eramateko herri agintarien gaitasun ezean dago eta ez Lurralde Antolakuntzan planifikatze dotrina denez. Lan honetako lerroetan zehar, eta Lurralde Antolakuntza berriro eguneko arazo bihurutu delakoaz baliaturik, Europa mailan behintzat, adigai honi eduki bat eman nahi zaio haren helburuak eta aurretikoak zehaztuz. Halaber. Lurralde Antolakuntzaren esanahia legedian zein den azaltzen saiatzen naiz. eta zein balio izan dezakeen Konstituzioko eta Autonomiako Estatutuko hitzetatik abiaturik. Azkenik, Euskalerrian Lurralde Antolakuntza garatzeko konpondu behar diren bi arazo azaltzen saiatzen naiz, azpimarratuz horretarako administraritza «berri» bat izateak dituen abantailak. Bi oinarrizko arazo hauek dira lurralde politika zertzea, hau da lurralde ereduafinkatzea, eta Euskal Komunitate Autonomo mailan lurralde antolakuntzako teknika administratibo eraginkor bat sortzea.

 

El término de ordenación del territorio se utiliza en muchas ocasiones pero pocas veces aparece definido o claramente concretado. En mi opinión, la ordenación del territorio aporta un enfoque y un conjunto de instrumentos que deben tenerse en cuenta en todos los procesos de planificación: económica, urbana, rural, administrativo-institucional, transporte, equipamientos, etc. Situados en una concepción integral y sistémica de la planificación -al menos a nivel de intenciones o de doctrina, a la ordenación del territorio puede considerársele como el instrumento de que se sirven el territorio y sus pobladores para defenderse de la dinámica anárquica y por libre del crecimiento económico. Con este sentido y desde la doctrina que no desde la práctica, la ordenación del territorio se entronca dentro de los procesos generales de planificación, introduce un conjunto amplio de variables espaciales, sociales y económicas y trata de perfilar un modelo de optimización para la localización de las actividades sobre el territorio. La definición del óptimo pasa por la evaluación de las aspiraciones humanas, individuales y colectivas y de sus relaciones con la naturaleza; se trata de formular objetivos que orienten el proceso de planificación.

La publicación por «Estudios Territoriales» nº 4, de los proyectos de Carta Europea de la Ordenación del Territorio, nos ofrece un avance de la posible definición normalizada de ordenación del territorio: «La Ordenación del Territorio es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad». O según el proyecto británico y desde un punto de vista más pragmático, «La Ordenación del Territorio es el proceso sistémico de tratamiento de la evolución regional en función de la economía, de la ocupación de los suelos y de las influencias sociales, culturales y mesológicas» .

Los proyectos de ordenación territorial parten de objetivos y producen objetivos más simples y concretos, pero todo ello enmarcado en un enfoque sistémico de las actividades humanas y de sus relaciones con la naturaleza. De tal manera que cualquier proyecto tenga coherencia con otros proyectos y otros procesos de planificación, puesto que el modelo territorial previsto o querido sólo puede ser uno y quien tome decisiones tiene que concebirlo de manera global.

En relación y como consecuencia de los objetivos, la ordenación del territorio ve precisadas sus funciones. En la medida en que éstas se identifiquen y se concentren en un departamento, se dota de sentido práctico y coherencia a la actividad de ordenación del territorio en la Administración Pública. A grandes rasgos las funciones de ordenación del territorio giran en torno a tres ejes fundamentales: análisis, planificación y gestión, a los que habría que añadir la tarea de coordinación de todas las instancias que directa o indirectamente actúan sobre el territorio. Hoy por hoy, quizá sea ésta la labor más significativa.

Volviendo sobre los objetivos, podemos clasificarlos a partir de los grandes temas de ordenación territorial en el. momento actual, que a su vez pueden ser agrupados de la siguiente forma:

-opción definida en cuanto al modelo territorial y objetivos de la política territorial

-vivienda

-transporte

-equipamientos

-desarrollo regional

-localización industrial

-objetivos ambientales específicos

-contaminación

-áreas naturales y reservas ecológicas

-recursos naturales

-objetivos en relación a áreas de problemática específica

-zonas de montaña

-litoral

-espacios fronterizos.

EL ORDENADOR DEL TERRITORIO.

La teoría de sistemas sobre la que en gran medida se sustenta en la actualidad la doctrina de la planificación territorial, determina e implica la ya considerada tópica cuestión de la interdisciplinaridad de esta materia. Que la planificación territorial exige la participación de una gran diversidad de profesionales es una idea aceptada, pero no practicada en este País más allá de la superposición de informes. De esta manera, cualquier proyecto de ordenación territorial se estrella contra sí mismo. Es por esto que ha comenzado a plantearse la dirección de los proyectos de ordenación como una actividad específica y profesionalizada que permita guiar los estudios territoriales hacia esa concepción global que se persigue y cuyos límites están siempre más allá de los que pueden llegar a plantearse independientemente la sociología, arquitectura, economía, geografía, etc. Si se quiere pasar de la mera descripción a la planificación integral es fundamental superar convencionalismos profesionales y académicos. Se trata de compaginar la especialización en el análisis y la necesidad de un modelo definitivo e integrador .

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA LEGISLACIÓN.

El concepto de ordenación del territorio no está expresamente definido en la legislación española, si bien aparece como una función a la que se adjudican diversos instrumentos dentro de la legislación urbanística -me refiero a la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana-. Concretamente se cita a los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC), los cuales «establecerán, de conformidad con los principios del Plan Nacional de Ordenación y de la Planificación Económica y Social y las exigencias del desarrollo regional, las directrices para la ordenación del territorio, el...»

Pero por otra parte, se introducen en el mismo saco de «competencias urbanísticas concernientes al planeamiento» a niveles tan dispares de ordenación como el posible Plan Nacional de Ordenación o unas normas subsidiarias. No existe pues, a nivel legal, diferenciación clara y explícita entre los conceptos de ordenación del territorio y urbanismo. Sin embargo, a medida que la Ley especifica el contenido y jerarquiza los diversos planes, puede diferenciarse, si ello tuviera algún sentido, entre ordenación del territorio y ordenación urbanística. Así la ordenación del territorio quedaría vinculada a los PDTC's (art. 8), mientras que el urbanismo entendería de la ordenación territorial a nivel municipal (arts. 10, 11 y 12). Aunque el mismo Plan Municipal puede abarcar varios términos distintos.

 

ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: ¿SÓLO TEORÍA? .

En la actualidad se habla de crisis de la ordenación del territorio en cuanto que esta materia no ha logrado consolidarse en la Administración, y en cuanto que se observa un escepticismo plenamente justificado ante los escasos logros obtenidos en relación al optimismo generalizado con el que la filosofía de la ordenación del territorio debió entrar en España a comienzos de los años 60. Por otra parte y como ya hemos visto, la ordenación del territorio no ha alcanzado en el campo legal ese nivel de elemento integrador y coordinador entre la planificación física y económica, dándose en el marco legislativo un confusionismo total. En definitiva, no alcanza el rango que cabría esperar de su definición teórica. Lo que en último término sucede es que la Administración Pública se ha mostrado, hasta el momento, incapaz de desarrollar un aparato técnico-administrativo eficaz en materia de ordenación territorial.

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA.

 

El Estatuto de Autonomía menciona en el art. 10.31 el término de ordenación del territorio dentro del título de competencias asumidas por el País Vasco. En concreto dice: «ordenación territorial y del litoral, urbanismo y vivienda». Con el mismo sentido, la Constitución en el art. 148,3º determina la «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» como competencias que pueden ser asumidas por las CCAA.

Pero por otra parte, si se consideran conjuntamente todas las competencias que como trasferibles y trasferidas se señalan en ambos textos legales, no cabe duda de que en ellos no se concibe a la ordenación del territorio con el mismo contenido que se le adjudica en este artículo, que no es otro que el de la teoría de la planificación tal como hemos señalado al comienzo. Ni la Constitución, ni el Estatuto y como hemos visto, tampoco la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana confieren explícitamente a la ordenación del territorio funciones de planificación o gestión en relación a los objetivos de las políticas social, económica o territorial En opinión de Sáez de Buruaga, la Constitución concibe más bien la ordenación del territorio de manera estrictamente instrumental:

-como un medio coordinador que priorice las líneas básicas de equipamientos e infraestructuras dentro de las CCAA.

-como un enfoque sincrético de actuaciones varias en suelo, vivienda, litoral y acaso medio ambiente.

En cualquier caso, existen otras competencias en el Estatuto de Autonomía de incidencia territorial señaladas en el art. 10, 9, 10, 11, 25, 32,33 y 34 y en el art. 11, 1.ª El alcance de la mayor parte de estas competencias tiene un límite en el art .149 de la Constitución en relación a estos tres términos: legislación básica, actuaciones de interés general y actuaciones que impliquen al territorio de más de una comunidad autónoma.

Aunque estemos en un nivel grande de abstracción, no es de ninguna manera arriesgado afirmar que con el margen que dan estas competencias de incidencia territorial, la Administración Vasca puede dotarse de una actividad de ordenación del territorio de mayor contenido que el que se deduce del art. 10, 31 y esto sin que puedan presentarse conflictos de competencias con la Administración Central. En cuanto a las actuaciones que impliquen territorialmente a más de una comunidad autónoma, el art. 145,2 prevé la posibilidad de acuerdos bilaterales, con el objetivo de que puedan resolverse proyectos de interés común sin necesidad de la intervención del Gobierno Central, previa autorización de las Cortes Generales.

De la misma manera, cabe esperar que la Administración Central se dote de una actividad de ordenación del territorio de mayor contenido que el que aparentemente le adjudica la Constitución. En primer lugar esto ya sucede parcialmente, es decir, la Administración Central tiene reconocida a la ordenación del territorio una función de coordinación a nivel interministerial -que no viene siendo operativa y una función de investigación y análisis territorial -a través de CEOTMA que sí desarrolla una labor importante de ordenación del territorio. Además existen otros organismos que aunque desligados tienen competencias sectoriales de gestión y control de la evolución territorial, como son la Subdirección General de Acción Territorial y el servicio de Planes Provinciales. Por otra parte, la propia Ley del Suelo en el art. 7 establece la posibilidad de un «Plan Nacional de Ordenación que determinará las grandes directrices de ordenación del territorio en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar social de la población».

Volviendo al Estatuto de Autonomía, vemos que si bien la ordenación del territorio es trasferida sin ninguna limitación, la ley del Suelo establece la necesidad de que ésta esté coordinada con la planificación económica y que

según el art. 149. 13 de la Constitución las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica es competencia exclusiva del Estado.

Puede incluirse entonces, que un Plan o una estrategia de ordenación territorial a nivel estatal no será vinculante para el País Vasco más que en aquellos aspectos que como las bases de la planificación económica aparecen explícitamente señalados en la Constitución como competencias exclusivas del Estado.

Lo que se deduce de lo dicho hasta ahora es la enorme posibilidad de que surjan conflictos de competencias entre ambas administraciones. y fundamentalmente será debido a la falta de una definición y de un contenido legal de la ordenación del territorio.

También es probable que para este tema que como presumiblemente para otros en los que tampoco existe una definición clara o una evolución histórica que concrete los límites de las competencias trasferidas, sea definitivo el propio rodaje, es decir, la decisión e interés con que en la práctica la Administración Vasca tome el tema de que se trate.

Pero independientemente de la amplitud que vayamos a dar a la ordenación del territorio en la Comunidad Vasca, y de que defendamos a partir del Estatuto de Autonomía la ordenación del territorio como competencia exclusiva, e independientemente de que por otro lado se afirme que la idea con que la Constitución y el Estatuto de Autonomía consideran los temas de ordenación del territorio es una idea restringida y limitada a los aspectos físicos de la misma, no cabe duda de la necesidad de que a nivel estatal exista una estrategia global de ordenación del territorio, especialmente en los aspectos de desarrollo y lucha contra los desequilibrios regionales. Un planteamiento en este sentido es el Fondo de Compensación Interterritorial, otro el canon eléctrico. En mi opinión, éste es el sentido práctico de una ordenación del territorio a nivel estatal, otorgando a las CCAA una amplia libertad para la definición de sus estrategias y concreción de planes y proyectos. Además, el diseño de la estrategia global de ordenación del territorio a nivel estatal, la necesidad de coordinación y la superación de los conflictos que se planteen, deberían resolverse en una comisión u organismo en el que participen el Gobierno Central, los Gobiernos Autonómicos y en su caso los técnicos precisos.

 

EL DESARROLLO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN EL PAÍS VASCO.

Dos son las cuestiones básicas para el desarrollo de una planificación territorial integrada en el País Vasco. En primer lugar se sitúa el establecimiento y mantenimiento de una política territorial: definición, valoración y jerarquización de objetivos y problemas. La segunda cuestión, se refiere a la creación de una técnica administrativa eficaz de ordenación del territorio a nivel de Comunidad Autónoma. En ambos casos parto del supuesto de que las competencias de ordenación del territorio para cada nivel administrativo : territorios históricos, comarcas, municipios, etc. están definidas y jerarquizadas. Sin lo cual las soluciones a las cuestiones planteadas no podrían ser totalmente coherentes.

La definición de una política territorial consiste en el establecimiento de un modelo a partir del cual se determinen las líneas generales de actuación territorial de las Administraciones Públicas, y la legislación básica en materia de ordenación del territorio. Este modelo es la suma de los objetivos territoriales y también socio-económicos después de ser sometidos a un doble proceso de coherencia :

a) coherencia interna, es decir, coherencia del conjunto de objetivos -se eliminan las incompatibilidades y se establecen plazos-.

b) coherencia de estos objetivos en la estructura territorial presente.

A partir de aquí hemos de dotarnos de los instrumentos de planificación acordes a la amplitud y significación de los objetivos. En primer lugar se sitúa el plan o planes territoriales y en segundo cuestiones complementarias como la división territorial, medios técnicos y humanos, necesidades de información, introducción de la participación pública, mecanismos de aprobación del plan, grados de rigidez y flexibilidad del mismo... etc.

Hasta el momento no existe, o por lo menos no ha sido divulgado, ningún documento en referencia a la política territorial de la Comunidad Autónoma que se ajuste a la concepción de planificación territorial contenida en este artículo, si bien es cierto, que todavía no parece haberse finalizado el ya casi histórico «Estudio de Reconocimiento Territorial del País Vasco», del que puede suponerse sea un elemento de información preciso para la concreción de dicha política territorial.

El Parlamento Catalán recibió en febrero de 1981, presentado por la Generalitat, un documento de ..Directrices y Esquema del Plan Territorial de Cataluña». El texto aparece publicado en el número 7 de la revista de Estudios Territoriales. Este documento constituye un primer paso para el establecimiento de una política territorial cuando se parte de cero, y en el que la ordenación del territorio tiene esa concepción globalizadora que le da sentido. En mi opinión constituye un destacado elemento de referencia metodológica para la concreción de la política territorial en el País Vasco. Por ejemplo, las directrices, y esto es perfectamente válido para nuestra región, están referidas a cuatro niveles:

-la política territorial global

-políticas por territorios

-formulación del Plan y su naturaleza

-resumen y propuestas sobre el Plan Territorial de Cataluña.

Una vez definida y orientada la política territorial habrían de precisarse los instrumentos de ordenación adecuados:

-el Plan o planes como soportes flexibles y dinámicos de la política territorial,

-desarrollo de la normativa básica de ordenación y medio ambiente,

grado de centralización de los organismos y competencias de ordenación del territorio tanto entre niveles administrativos como entre los sectores de un mismo nivel.

La segunda cuestión que hemos planteado como básica es el desarrollo de una técnica administrativa que haga viables los planes y controles que se establezcan. Estoque puede parecer una simple cuestión operativa constituye un tema sin resolver, al menos con un esquema generalizado que sea satisfactorio. Por dos razones, que es una actividad digamos reciente y que no se adapta con la necesaria flexibilidad a ninguno de los grandes sectores administrativos.

Por otra parte debe evitarse que la ordenación del territorio se convierta en un fardo burocrático para el conjunto de la Administración. En este sentido pueden plantearse dos condiciones principales: la necesaria independencia del organismo encargado de la organización territorial respecto de loS sectores administrativos, y dar a este organismo un papel director y promotor de las acciones territoriales públicas. Estas dos ideas deben ser básicas en la filosofía con que la Administración Vasca, en caso de optar por la planificación integral del territorio, cree un organismo específico para dicha labor .

BIBLIOGRAFÍA.

Friedman, J. «Territorio y Función» Nuevo Urbanismo nº 33. IEAL.

Chadwick, G.F. «Una visión sistemática del planeamiento» Ed. Gustavo Gili.

Sáez de Buruaga, G. «Sentido de la ordenación territorial en la España Actual» Estudios Territoriales nº 7.

García Álvarez, A. «Distribución de competencias en ordenación del territorio».