REMEMBREMENT ET AMENAGEMENT FONCIER EN FRANCE Recibido: 1994-05-16 Pierre ROUGEAN Yolanda SAGARMINAGA
D.E.S.S. "Amenagement integre des territoires" Institut National Agronomique de Paris-Grignon 36, rue Claude Bernard. PARIS. [Acentos suprimidos] RESUME: Le remembrement depuis son origine a nos jours est passe d'etre un outil d'amenagement foncier pour ragriculture a un outil d'amenagement rural. Ce travail pretend decrire les limitations, les apports et d'une maniere generale, revolution du remembrement a travers les differentes situations qu'a connu le milieu rural en France. RESUMEN: Concentración y reorganización parcelaria en Francia. La concentración parcelaria desde su origen hasta nuestros días ha pasado de ser un instrumento para la organización del parcelario agrícola a un instrumento de ordenación del medio rural. Este trabajo pretende describir las limitaciones, las contribuciones y de una manera general la evolución de la concentración parcelaria a través de las diferentes situaciones que ha conocido el medio rural en Francia. ABSTRACTS: Regrouping and management of land in France. Regrouping of lands at its beginning served only agricultural purpose; nowadays it has become an instrument for rural management. This paper pretends to describe the limits, the contributions and in general, the evolution of land regrouping through the different situations rural environment has known in France.
INTRODUCTION Depuis des milliers d'annees, I'homme a utilise la terre pour y installer ses cultures. D'abord nomade puis sedentaire, I'agriculteur est a I'origine du remodelage et des transformations du paysage afin d'en attenuer la rigueur et d'en faciliter, dans un premier temps son utilisation, puis davantage son exploitation. Par ailleurs au cours du temps, les pratiques agricoles, les politiques des differents regimes, et des differents gouvernements, les evolutions de la legislation et les besoins en ressources agro-alimentaires ont determine un decoupage extreme de notre territoire. Pour faire face a ce lourd heritage du passe, une serie de lois, bien definie, sous I'appellation de "Iois de remembrement" ou plus generalement "Iois d'amenagement foncier" assure la gestion et le devenir du parcellaire actuel. Le remembrement, c'est a dire la reconstitution de domaines agricoles par echanges et redistribution de parcelles morcelees a I'extreme afin d'en faciliter I'exploitation (Dictionnaire ROBERT, 1989) s'est surtout developpe, en France, dans la deuxieme moitie du XXieme siecle pour repondre aux nouvelles donnees economiques nationales et internationales. Apres avoir defini son deroulement, puis ses differentes procedures d'application, nous nous interesserons a sa place dans I'amenagement rural. Mais, afin de bien comprendre les reticences actuelles, les critiques ou les encouragements a utiliser de telles methodes, il est necessaire, au prealable, de se pencher sur le passe. 1. LE REMEMBREMENT DE L'ORIGINE A NOS JOURS 1.1. Les origines du morcellement Meme si ce phenomene s'est amorce au Moyen age sous le regime feodal, le morcellement se fait principalement a partir de la Revolution fran<;:aise, qui a permis aux paysans de devenir proprietaires des terres qu'ils exploitaient, et de les transmettre a leurs descendants par le partage egalitaire. De generation en generation, on peut facilement imaginer a quelle vitesse et avec quelle efficacite cette nouvelle situation a ete un facteur important du morcellement agricole. Dans le meme temps (fin XVlllieme) les biens du clerge sont mis en vente, et parmi eux une quantite de proprietes agricoles et rurales considerables. Ces terres ont d'abord ete achetees par la bourgeoisie qui s'en est separee ensuite, lot par lot au profit des paysans, pour se tourner au milieu du XIXieme siecle vers les activites industrielles. Nous avons donc la, avec ces evenements du passe les causes essentielles du morcellement actuel. Avant d'aller plus loin, il faut tout de meme garder a I'esprit que la faible taille des parcelles n'a pas toujours ete perçue comme handicap, par les paysans, et meme au contraire. En effet, la possession de plusieurs petites parcelles dispersees permettait d'eviter que toutes ne soient exposees et atteintes en meme temps par les risques naturels localises, comme peuvent I'etre le gel, la grele ou les orages violents. Par ailleurs, la taille des parcelles correspondaient souvent a la surface moyenne que I'on pouvait labourer a I'araire ou a la charrue en une demi journee. De plus lorsqu'il y a plusieurs petites parcelles presentant des caracteristiques differentes, les travaux peuvent etre plus facilement etales dans le temps. Donc en fait, la faible surface des parcelles agricoles ne s'est avere etre un veritable probleme que lorsque la revolution industielle a perm is la mecanisation de I'agriculture. Des lors il est apparu necessaire de regrouper les terres afin d'ameliorer les conditions d'exploitation et ainsi augmenter la productivite. (ANDAFAR, no521987). Cependant, le lourd heritage affectif du passe, le grand nombre d'interets et d'interesses et la complexite des demarches n'a pas facilite la mise en place de lois pour assurer le regroupement coherent et la redistribution equitable des terres. 1.2. Mise en place du cadre legislatif La legislation du remembrement a fait bien des paliers avant d'en arriver a ce qu'elle est aujourd'hui. La premiere phase est representee par les lois du 21 Juin 1865 et 28 Novembre 1888 qui regie I'objet et les conditions de formations syndicales de proprietaires dans le but de repondre a differents besoins des proprietaires et organiser les echanges a I'amiable des parcelles. Ces lois sont un premier pas mais ce n'est qu'apres la guerre de 1914-1918 que l'Etat prend de reelles decisions pour mettre en place une legislation pour le remembrement afin de faire face a la forte perte en main d'oeuvre. Le 27 Novembre 1918, la loi CHAUVEAU reconnalt I'utilite publique du remembrement. Cette loi est modidiee en 1919 pour remembrer les communes de la zone rouge (zone rouge: ligne de front de la guerre de 1914-18), puis a nouveau en 1935 pour I'etendre a tout le territoire national. Finalement, et c'est la loi de reference, la loi du 9 Mars 1941 precise que I'initiative des operations ne revient plus aux seuls proprietaires mais aussi aux exploitants et a tout service public qui en demontre I'utilite. Des lors I'idee de fond fut mise en place et au cours des cinquante dernieres annees, les evolutions tant sur le plan economique ou social que technologique ou ecologique n'a conduit le legislateur qu'a adapter au temps nouveaux les principes edictes par la loi de 1941. Mais malgre toutes ces evolutions et adaptations, bien souvent inspirees des apports jurisprudentiels, le remembrement ne repondait toujours pas a toutes les situations foncieres. Les terres incultes, les cultures perennes, le cas de la montagne... ont du être traites a part et nous verrons plus loin que chacun de ces cas fait I'objet d'une procedure particulière. Les lois de decentralisation ont aussi entraine un certain nombre de modifications notamment au niveau du financement. Toutes ces lois sont aujourd'hui reactualisees dans le nouveau code rural de 1985 (ANDAFAR, n° 52, 1987) La derniere loi ayant trait au remembrement est la loi paysage de 1993. 1.3. Deroulement global du remembrement dans sa forme actuelle 1.3.1. Definition et principes Gommenyons d'abord par donner une definition assez precise du remembrement:
Dans I'action de remembrement, les responsables du deroulement se fixent essentiellement les cinq principes suivants:
Le premier point est vraissemblablement celui qui pose le plus de problemes car pour respecter requivalence" il faut connaitre parfaitement la valeur des terres qui sont echangees. Or, plusieurs composantes entrent dans le calcul de la valeur des terres: valeur venale, valeur productive, valeur affective ou paysagere. La seule a etre prise en compte est la valeur productive, ce qui pour certains n'est pas la meilleure solution. Des etudes sont actuellement en cours pour qu'a I'avenir d'autres methodes soient mises en place pour le calcul de cette valeur (Ministere de l'Agriculture). 1.3.2. Le deroulement du remembrement L'operation de remembrement comporte plusieurs phases qui vont de la demande de realisation jusqu'a I'execution des travaux connexes par I'association fonciere. Ces differentes phases ainsi que les procedures correspondantes sont regroupees dans le tableau 1 (Brochure du Ministere de I'Agriculture): La demande prealable se fait donc au pres de la DDA (Direction Departementale pour I' Agriculture) par les municipalites, les proprietaires ou les organismes agricoles locaux. Apres acceptation, la DDA fait proceder a une etude d'impact pour permettre une meilleure prise en compte de I'environnement. L'etape la plus delicate de I'operation ae remembrement est celle du classement des sols. La commission communale (cf annexe 1 ) determine des parcelles type par nature (labours, prairies, bois...) et par classe dans chacune d'elles, selon leur valeur de productivite reelle. Elle se rend ensuite sur le terrain pour examiner chaque parcelle et lui attribuer un classement en comparaison avec les parcelles type. La valeur de productivite est exprimee en nombre de points. L'echange et la redistribution equitable se fera de telle sorte que chaque proprietaire recupere autant de points qu'il en a mis en jeu dans le perimetre de remembrement. L'etablissement du projet de remembrement et du programme des travaux connexes est realise par un geometre expert (cf. annexe 1) propose par la commission communale. Son role est determinant dans la volonte de prendre en compte ou pas la composante de protection de I'environnement. Les travaux connexes et I'entretien des ouvrages collectifs seront realises par I'association fonciere. Les operations de remembrement sont cloturees par un arrete du commissaire de la republique apres decision de la commission departementale (cf annexe 2). Les frais du remembrement lui meme ne sont pas a la charge des proprietaires, leur financement incombe depuis 1983 au departement. Les frais des travaux connexes par contre sont a la charge des proprietaires pour 60% et du departement pour 40% en moyenne (cf annexe 3 et 4). Lorsqu'un premier remembrement a deja ete effectue, les remembrements suivants seront en principe, a la charge des proprietaires. Dans ce cas des mesures particulieres leur sont accordees pour faciliter le financement (prets a long terme, taux bonifies...) (Brochure du Ministere de I'Agriculture). 2. EVOLUTION DES OBJECTIFS ET DES PROCEDURES DANS L'AMENAGEMENT FONCIER 2.1. Vers un assouplissement de la procedure 2.1.1. Les problemes du remembrement L'acceptation de la procedure de remembrement ne s'est pas faite d'emblee. Le remembrement, par les differentes operations qu'il implique apparait souvent comme une provocation dans le village et une remise en cause des rapports sociaux (entre paysans inegaux, entre agriculteurs et elus, proprietaires et exploitants, ruraux et fonctionnaires). Souvent, a la conception de la terre comme moyen de production, les agriculteurs opposent d'autres significations qui incluent la terre comme indicateur de statut social, support d'un passe de lutte pour I'acces a la propriete fonciere (BARTHES A., 1975). A des generations attachees a certaines valeurs traditionnelles dont le pouvoir etait fonde sur la fortune se sont progressivement substituees des generations nouvelles d'exploitants dont le pouvoir s'appuie sur une competence technique (PERCHERON S.,1978). D'ailleurs cette evolution a ete encouragee par la politique adoptee par I'Etat en 1960-62 qui consistait a encourager au depart des agriculteurs proches de la retraite et qui laissaient leur exploitation a un jeune, en leur offrant une indemnite viagere de depart (IVG). Meme dans ce nouveau contexte, le remembrement fait emerger des conflits qui peuvent s'appuyer sur I'attachement au terroir, sur la modification des valeurs speculatives, sur les changements de systemes de production et meme sur des anciennes rancunes personnelles. Neanmoins les problemes surgissant a partir du remembrement peuvent etre lies a son fondement meme (caractere autoritaire, technocratique et obligatoire) et a sa procedure. Selon une enquete psycho-sociologique menee par le cabinet Loisiller dans trois departements (Gers, Lot-et-Garonne, Tarn) en 1977, les plaintes des agriculteurs se distribuaient comme suit: (ANDAFAR, no14, 1977)
Le manque d'information est un probleme qui preoccupe les agriculteurs. Dans les communes remembrees beaucoup d'entre eux se plaignent d'un manque de clarte dans les explications accompagnant les operations. Cette attitude se trouve aussi chez les agriculteurs favorables au remembrement. L'opinion prevaut qu'en "haut-Iieu" on est egalement peu ou mal informe de ce qui se passe dans les petites communes et qu'on ne se preoccupe guere du sort de la campagne. Pour d'autres, la responsabilite est surtout portee au compte des intermediaires (maires, DDA, geometre). Au niveau de la procedure, I'enquete constate le souhait de I'impartialite des decisions notamment de la part de la commission communale. Aujourd'hui encore, les critiques sur la procedure visent le role dominant et contraignant d'une commission presidee par un juge, qui ne statue qu'apres de multitudes concertations, auditions, enquetes (ADAM M.H.,1991). La lenteur des operations cree aussi des situations de mecontentement dans la mesure ou aucune transaction concernant les parcelles peut etre realisee pendant la duree de I'operation. En outre, chaque operation de remembrement est tres discutee (decision de remembrer, delimitation du perimetre, classement des terres, organisation du nouveau parcellaire, attribution de nouvelles parcelles, travaux connexes) et est a I'origine des reclamations portees devant la commission communale, la commission departementa/e, le Tribunal Administratif et meme devant le Conseil d'Etat (environ 3% des proprietaires franc;:ais soumis a remembrement ont apporte leur dossier jusqu'au Conseil d'Etat)(Bureau de remembrement,1993). En ce qui concerne le financement, les plaintes sont moins nombreuses et moins justifiables puisque I'operation de remembrement est fortement financee par le departement. Ces financements des collectivites ont parfois ete critiquees car servent les intetets particuliers des agriculteurs en quete de meilleurs revenus; cependant dans certaines regions bocageres, les agriculteurs seraient condamnes sans /'aide financiere de la collectivite, du fait meme du coOt excessif du remembrement dans ces zones. 2.1.2. Mesures palliatives 2.1.2.1. Les echanges amiables Tous ces inconvenients exp/iquent la preference que les agriculteurs manifestent nombre de fois pour les echanges a I'amiable. Les dispositions legislatives remontent au decret du 6 Mai 1960 ou etait prevue la creation d'un comite d'echanges amiab/es. Le terme "amiable" n'apparait plus dans les nouveaux textes (Ioi du 31 Decembre 1985 relative a I'amenagement foncier rural et decret du 31 Decembre 1986). Ces echanges apparaissent desormais sous I'appelation d'echanges d'immeubles ruraux et se concluent par un seul acte notarie. Cette procedure presente certains avantages:
Certaines conditions sont cependant imposees:
Ces echanges peuvent etre bilateraux (entre deux proprietaires) ou multilateraux (entre plusieurs proprietaires) et peuvent partir d'une initiative privee ou d'un choix de la commission communale d'amenagement foncier, si elle estime, au vu de I'etat des structures foncieres, que c'est le mode d'amenagement le plus adapte. On parle dans ce cas d'echanges sur le territoire communal (les echanges amiables generalisees a tout un territoire communal n'ont commence qu'a partir de 1968). Dans ce dernier cas ii existe aussi une commission departementale qui arbitre les decisions prises par la commission communale (Plaquette du Ministere de I'Agriculture et de la Foret). Ce systeme est sense diminuer le coat et la lenteur de la procedure de remembrement mais ne permet pas d'entreprendre des travaux d'ameliorations agricole ou autre (travaux connexes) dans le cadre meme de I'operation, faute d'un projet d'amenagement global. Ainsi, le coat et le temps des operations varient non pas suivant la procedure mais suivant la situation initiaie des communes a restructurer. Dans une commune ou le morcellement des terres et le nombre de proprietaires est tres important et ou les travaux d'amelioration s'imposent, le remembrement apparait le meilleur systeme. Par contre dans une commune ou ces problemes ne revetent pas la meme acuite, sans que pour cela la restructuration soit superflue, et ou ii existe un bon climat psychologique, les echanges "a I'amiable", demandant une bonne volonte et une participation de la part des interesses semblent tout indiques (ANDAFAR, no13, 1977) Actuellement, cette procedure s'applique a des cas precis, non generalisables et a une importance reelle dans une dizaine de departements en general du Centre- Quest ou Sud-Ouest. Elle concerne de 1986 a 1989 a peu pres 10.000 ha/an echangees (ADAM, 1991) et en 1992 elle utilise 1 ,26% des credits destines a I'amenagement foncier. La carte 1 montre la repartition des credits (en francs franyais) utilises pour les echanges d'immeubles ruraux (Ministere de l'Agriculture, France, 1992). Ces conditions dans lesquelles s'inscrivent les echanges d'immeubles ruraux, sont aussi souhaitabies lorsque la commission communale d'amenagement foncier decide d'engager la procedure de reorganisation fonciere. 2.1.2.2. La reorganisation fonciere Cette autre procedure, introduite dans la loi du 31 Decembre 1985 et les decrets d'application, est a cheval entre les procedures de remembrement et d'echanges d'immeubles ruraux. Elle a pour objet d'ameliorer a I'interieur d'un perimetre determine, la structure des fonds agricoles et forestiers par voie d'echanges de parcelles et de mettre en valeur les terres incultes ou manifestement sous-exploitees. La mise au point des echanges est largement faite a I'amiable: chaque proprietaire peut proposer d'echanger ce qu'il veut comme il veut. La valeur de terres qui est prise en consideration est la valeur venale. L'accord doit etre recueilli par la commission communale, ecrit et signe. Toutefois, la commission departementale a le pouvoir de les rendre obligatoires s'ils sont consideres necessaires et que I'opposition est limitee (moins de la moitie des proprietaires representant moins du quart de la superficie du perimetre). Les terres echangees doivent etre equivalentes a 10% pres de la surface, equivalentes en valeur venale et ne doivent pas appartenir aux categories decrites a I'article 20 du Code Rural (batiments, terrains clos de murs, terrains a batir...) La reorganisation fonciere permet la realisation de travaux connexes subventionnables, dont le maitre d'ouvrage sera une association fonciere ou la commune. Toutefois, aucun prelevement systematique ne peut etre opere pour les emprises necessaires aux ouvrages collectifs (voirie, fosses, canaux...). Celles-ci sont susceptibles d'etre obtenues par echanges de parcelles communales ou par une contribution volontaire en nature, des proprietaires. Le tableau 2 schematise tres bien la procedure: La premiere etape de cette procedure consiste a etablir I'etat des proprietes et les droits des proprietaires, ainsi que, le cas echeant, le recensement des terres incultes ou manifestement sous-exploitees. Ceci rejoint une autre procedure d'amenagement foncier inscrite dans la loi du 31 Oecembre 1985: La mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous- exploitees depuis plus de trois ans (deux ans en montagne). Cette procedure permet de contraindre un proprietaire a mettre en valeur Iu!- meme ses terres ou a les louer a un exploitant agricole, ou un titulaire de droit d'exploitation a exercer ce droit ou a y renoncer. Oans ce cas, le droit d'exploiter peut etre repris par le proprietaire ou I'attribuer a un autre exploitant. La procedure peut etre menee de maniere ponctuelle (toute personne physique ou morale peut demander au prefet I'autorisation d'exploiter une parcelle inculte ou manifestement sou-exploitee) ou sur un perimetre determine par le conseil general ou le prefet lui-meme, par une commission communale d'amenagement foncier apres avis de la commission departementale et du Conseil General et bien sUr du prefet qui entreprend une procedure de mise .en valeur ou une procedure de reorganisation fonciere qui prevoit simultanement la mise en valeur des terres incultes ou sous-exploitees. Mais revenons a la reorganisation fonciere. II faut souligner I'importance relative que cette procedure prend dans le scenario de I'amenagement foncier rural, dont la premiere figure etait le remembrement. Elle s'applique surtout lors des deuxiemes remembrements, ou la structuration du parcellaire n'est pas trop deteriore, et I'elaboration d'un nouvel document cadastral peut etre evite (environ 40% du coat de remembrement est alors economise) (Bureau de remembrement,1993). En 1991, apres un demarrage assez lent, el le a concerne une cinquantaine d'operations, pour un peu plus de 40.000 ha, dans 24 departements (Sud, Sud-Ouest) (ADAM, 1991 ). En 1992 (Statistiques du Ministere del" Agriculture), elle a utilise 2,91 % des credits et la situation par regions se presente/comme le montre la carte 2 (credits en francs fran<;:ais). / En outre, par cette procedure on allege significativement la lourdeur des procedures et le caractere autoritaire et contraignant du remembrement. Tous les espoirs semblent se tourner vers cette nouvelle alternative. 2.2. Les milieux nature's posent des contraintes au remembrement 2.2.1. Les interets a court et a long terme Si dans le point precedent nous n'avons vu que les limites du remembrement, il faut toutefois admettre que cette operation a bien des avantages qui expliquent a quel point elle a ete appliquee, surtoutdans les annees soixante-dix (cf fig.1). En effet, ces avantages sont non negligeables dans le domaine socio- economique. Nous avons vu precedemment que la qualite de vie des paysans se trouvait amelioree par de nouvelles conditions de travail bien plus commodes et plus sOres, ainsi que par une entree de revenus plus importante qui decoulent d'une diminution du cout de production et d'une augmentation de celle-ci par la recuperation de surface agricole utile (suppression de chemins, arasements de talus...) ou, dans d'autres cas, par une reconversion vers de nouveaux types de culture a plus forte valeur ajoutee (cereales, et dernierement les bio-carburants). Mais le remembrement donne aussi acces a des solutions d'amelioration qui n'etaient pas possibles jusqu'alors, comme la mecanisation, les systemes d'irrigation... II est difficile cependant d'attribuer exactement quelle part de ces modifications est exclusivement dOe au remembrement, puisque le remembrement opere a chaque fois au sein de situations (economiques, sociales, culturelles, ecologiques) concretes et specifiques. La rentabilite du remembrement dependra en grande mesure de la capacite des exploitants a tirer partie de leur nouvelle situation, de leur possibilite d'investissement et surtout de leur volonte. Ainsi un grand exploitant pourra evoluer differemment d'un plus petit, un agriculteur proche de la retraite n'aura pas forcement envie de s'endetter en vue de moderniser son exploitation... Le remembrement apporte aussi des avantages au niveau du maintien du tissu economique rural. II freine les departs des agriculteurs et des ruraux en general, et favorise I"installation des jeunes. S'il est prouve qu'il diminue le nombre d'emplois des salaries agricoles, il fournit de I'activite dans le primaire (deboisement, reboisement), le secondaire (travaux publics), le tertiaire (administration et professions liberales) (PERCHERON S.,1978). En outre, a travers les annees les operations de remembrement integrent de plus en plus des objectifs differents de ceux purement agricoles qui au debut restaient seuls dans les buts a atteindre. Notons que ces avantages restent des facteurs de rentabilite a court ou moyen terme. A long terme le debat sur la rentabilite reste ouvert. Notons aussi que parmi les facteurs pris en compte pour evaluer la rentabilite economique on neglige les facteurs ecologiques et paysagers. Ces facteurs, en general, se manifestent en tant que coOts d'atteinte a la nature. Le fait que les consequences de ces coOts ne s'expriment que dans le long terme et qu'il y ait absence d'une determination en unites economiques de ces facteurs et d'une integration de ceux-ci dans les calculs, font que ces facteurs ne sont pas facilement pris en compte dans le remembrement. Ceci rejoint le probleme general de I'ecologisme et de la sauvegarde de I'environnement. Les revendications a ce sujet restent dans le domaine de /'opinion publique et n'arrivent pas a ce faire une place dans la logique de fonctionnement de la plupart des societes actuelles. 2.2.2. Les apports du Legislateur Pourtant cette opinion publique est prise en compte au niveau politique qui par son intervention au niveau legislatif essaie d'integrer ces valeurs dans le deroulement des activites economiques. Dans ce cantexte et au niveau du remembrement les apparts ant ete:
2.2.2.1. Les PQPN Par la loi du 11 Juillet 1975, le legislateur fran<;:ais introduit dans les commissions de remembrement, une Personne Qualifiee pour la Protection de la Nature (PQPN) et auto rise la commission communale de decider d'entreprendre "tous travaux d'amelioration fonciere connexes au remembrement, tels que ceux necessaires a la sauvegarde des equilibres nature's ou lies a la protection des sols ainsi qu'a I'ecoulement des eaux", Le role des PQPN dans les commissions d'amenagement foncier tourne autour de la notion de conciliation des interets agricoles et de protection du milieu naturel. Elle doit conseiller (en diffusant des informations scientifiques et en orientant I'etude d'impact, en intervenant notamment dans la delimitation du perimetre), controler (la qualite de I'etude d'impact), eduquer (en organisant des "sorties" sur le terrain) et faire pression d'une maniere generale pour que I'interet collectif ne soit pas oublie face a la recherche trop exclusive de I'interet immediat des agriculteurs (NOBLET J.F.,1981). Par une intervention concrete adaptee aux mentalites rurales, sa presence perm et d'orienter certains choix. Elle doit, bien entendu, se maintenir en contact frequent avec le charge d'etudes qu'elle a pour mission d'aider et d'orienter (DELORD Po,1983). En 1982, ii y avait 8 a 900 PQPN en fonction. D. Charpentier (THiEBAUT, 1987) a reçu 219 reponses sur 682 envois reparties ainsi: Sexe: 8% femmes 92% hommes CSP (categorie socio-professionnelle actuelle ou anterieure a la retraite):
33% d'enseignants 8% d'agriculteurs 9% de para-agricoles 9% de professions liberales (pharmaciens, architectes, ..1 geometre retraite) 3% d'ouvriers Activite: 32% de retraites 68% d'actifs Representation des usagers de I'espace: 3% de maires 6% de chasseurs ou pecheurs representant leur organisation. La faible qualification des PQPN est signalee par les autres partenaires (charges d'etude, geometres...) et revelee par I'enquete precitee: 45% seulement sont membres d'une association de Protection de la Nature ou d'une profession en rapport avec I'environnement ce qui pose le probleme des criteres de competence: analyse ecologique, ou capacite d'insertion dans un debat local et dans une procedure administrative. Dans ces conditions, les stages finances par le Ministere de l'Environnement s'averent a la fois necessaires et insuffisants puisque un tiers seulement des PQPN en avait suivi en 1982. Certaines associations de Protection de la Nature organisent aussi des stages et des seminaires destines a apporter conseils juridiques et autres, ce qui temoigne d'une volonte d'appui au role de la PQPN dans les commissions d'amenagement foncier. Avec la nouvelle loi Paysage du 8 Janvier 1993, le legislateur reconnalt I'importance de ce role et essaie d'equilibrer le poids des interets prenant partie dans les operations de remembrement en jouant sur une representativite plus juste de I'interet general face aux interets particuliers des agriculteurs: desormais il y aura trois PQPN dans les commissions d'amenagement foncier. 2.2.2.2. Etude d'impact sur I'environnement La loi du 10 Juillet 1976 su la Protection de la Nature et son decret d'application du 12 Octobre 1977, rendent obligatoire la realisation d'une etude d'impact sur I'environnement qui accompagne la procedure de remembrement (toute irregularite pouvant entralner I'annulation de I'operation). Jusqu'alors, dans certains cas, on redigeait des plans de pays age qui devaient "mettre en evidence ceux des elements du bocage qu'il convient de conserver... Mais dans I'etat actuel de la legislation, les plans des paysages ne s'imposent pas aux interesses."(GASTALDI J.,1971). Les conflits qu'ils n'ont pas su eviter et les nouveaux outils qu'a dO installer le legislateur suffisent pour en tirer un bilan des plus minces (THIEBAUT,1987). L'etude d'impact est realisee par un charge d'etude (de la DDA, d'un bureau d'etudes universitaire ou prive, ou par le geometre lui meme) choisi par la DDA, qui porte la responsabilite de I'operation. Cette etude comprend quatre volets: a) Analyse de I'etat initial du site et son environnement. Cette analyse prend en compte le climat, la geomorphologie, les sols, la circulation des eaux, I'occupation du sol, la vegetation, et la faune. L'etude de ces diverses caracteristiques du milieu et de leur organisation entre elles permettra de preciser la richesse et les particularites du territoire remembre ainsi que de reperer les composantes les plus vulnerables du milieu. Des propositions adaptees a la protection de I'environnement pourront etre faites et etre prises en compte par le geometre et la commission communale, lors de !"elaboration du projet. b) Etude des modifications que le projet de remembrement est susceptible de lui apporter. Apres consultation du projet de remembrement fait par le geometre, le charge de !"etude d'impact evalue les consequences de ce projet sur !"etat initial au niveau du nouveau parcellaire et des cultures qui s'y derouleront, de la vegetation, de !"hydraulique et des chemins. c) Raison du choix du parti retenu quant au perimetre, au classement des terres, le nouveau parcellaire et les travaux connexes. d) Mesures proposees pour supprimer, reduire ou compenser les consequences dommageables pour !"environnement. Ces mesures peuvent etre de nature conservatrice (conservation des talus, de haies, zones humides...) ce qui en beaucoup de cas entrave a la rentabilite de I'investissement du remembrement, ou de nature dynamique ( creation de composantes d'un milieu nature! satisfaisant par la creation de reserves, reboisement de certaines parcelles, plantation de haies...) qui ameliore !"efficacite des credits et garantit la durabilite de ces amenagements (GASTALDI, 1978). Il serait toutefois souhaitable que la proposition de ces mesures s'accompagne:
En pratique ces mesures ne sont applicables que si la commission communale prevoit !es terrains et travaux necessaires, ce qui suppose evidemment qu'elle so it convaincue de !"utilite des mesures compensatoires. C'est a cet effet, que la presentation de ces mesures aux acteurs locaux, lors de !"avant-projet, revet d'une importance primordiale pour sensibiliser les agriculteurs a !"importance de !"impact du remembrement sur le milieu rural et discuter des avantages et des inconvenients des differentes solutions envisageables et fixer les modalites d'application de ces mesures, ce qui provoque d'eventuelles transformations avant le projet definitif . Afin que cette demarche so it effective, le bureau d'etude charge du volet environnement do it faire un effort pour apporter les informations d'une fayon claire et facilement comprehensible par les interlocuteurs qui n'ont pas a comprendre les documents et le langage scientifique dans lequel elle est redigee. Malheureusement I'etude d'impact est tres souvent consideree comme un document administratif parmi d'autres avec un catalogue de bonnes intentions qui n'est pas contraignant. Le departement a son mot a dire dans le financement ou non des travaux connexes qui nuiraient a I'environnement et qui iraient a I'encontre des recommendations issues de I'etude d'impact. La loi Paysage du 8 Janvier 1993 statue que la premiere phase de retude, c'est a dire I'analyse de retat initial, doit etre faite avant la definition du perimetre de remembrement afin de pouvoir en exclure les zones les plus riches ou fragiles du point de vue ecologique ou paysager. Elle constituera le volet environnement de retude prealable a ramenagement foncier dont no us parlerons plus tard. Les etudes ecologiques comprennent aussi une etude paysagere. Dans les etudes de Paysage on etablit un etat du patrimoine paysager en signalant les unites de paysage (relief, vegetation, village, points de repere...) et on fait des propositions d'amenagement tels que la delimitation du perimetre de zones a proteger, allegement du couvert vegetal pour mieux decouvrir le paysage, creation de bosquets... L'optique de retude tient essentiellement a promouvoir resprit d'amenagement paysager en conjugaison avec les autres propositions tendant a composer le milieu naturel et a assurer I'efficacite du remembrement (Plaquette du Ministere de rAgriculture). Le probleme qui se pose aujourd'hui au Ministere de rAgriculture dans le cadre de sa politique d'amenagement rural est donc moins de preserver artificiellement un paysage qui satisfasse le regard du citadin que de permettre aux ruraux d'exercer des choix sur revolution de respace dans lequel i's vivent; on decide de creer un nouvel espace mieux adapte aux contraintes agricoles modernes, mais aussi aux nouveaux modes de vie, aux souhaits des habitants. C'est surtout la mission des partenaires exterieurs (paysagistes, DDAF, PQPN, Charge d'etudes d'impact etc) de susciter un dialogue avec tous les habitants pour favoriser une reflexion sur "ridentite du lieu" qu'il importe de preserver. Et comme on ra dit precedemment, toute operation de remembrement pose des problemes specifiques. Ainsi, chaque commune a remembrer presente ses caracteres bien particuliers et constitue un cas a traiter de fa<;:on differente. 2.2.3. Particularites des milieux nature's Nous aborderons dans ce volet quelques milieux naturels dont les particularites orientent les procedures de remembrement. 2.2.3.1. Zones d'openfield a vocation cerealiere Dans ces zones, robjectif fondamental est bien le regroupement et la diminution des parcours. Des solutions a caractere geometrique peuvent etre appliquees et sont a recommander puisqu'elles facilitent I'exercice d'une agriculture tres mecanisee a haut rendement. La distribution parcellaire facilite en outre la mise en oeuvre d'ameliorations foncieres importantes (assainissement agricole, drainage, irrigation). Certaines commissions sont aussi soucieuses d'apporter d'autres ameliorations qui rejoignent les soucis des ecologistes (creation de brise-vents, conservation et creation de zones refuge pour la faune ou le gibier) (Plaquette du Ministere de I' Agriculture ). 2.2.3.2. Regions d'elevage Ici le point de vue sera souvent different. II ne fa ut pas confondre pays d'elevage et pays de bocage. C'est surtout la nature du sol, plus propice a I'etablissement de paturages ou de pres de fauche, qui fait le pays d'elevage. Assez boise, mais de fagon disperse, il n'offre pas de maillage continu. Les notions de parcours de betail et d'acces aux points d'eau seront predominantes, la conservation de talus naturels est souvent fortement prisee. 2.2.3.3. Pays de bocage En abordant le cas du pays de bocage nous pouvons constater que les operations qui y sont effectuees beneficent elles aussi, le plus souvent d'une serieuse experience. Le caractere essentiel du pays de bocage consiste dans le fait que son boisement est pricipalement lineaire dans un relief doucement modele. Le paysage, de ce fait, apparalt comme un maillage continu parfois tres serre. Des lors, une operation de remembrement visant a agrandir les parcelles d'exploitation se voit force d'araser des talus et d'enlever des haies. A I'issu de quelques crues importantes, notamment en region bocagere de la Bretagne, I'opinion publique s'est souleve contre le remembrement auquel el le attribuait la responsabilite de ces calamites (En Gers le remembrement a ete rendu responsable des le lendemain du sinistre) (PERCHERON,1978). Pourtant ces accusations ne sont pas toujours justes. Ceci met bien en evidence I'essentiel de la difficulte a surmonter: comment mettre en place un parcellaire compatible avec les necessites d'une agriculture moderne qui represente des interets particuliers sans la destruction des biens a interet public (gestion de ressources en eau, patrimoine du sol, faune, fiore...)? Les agriculteurs eux memes sont fort divises face aux talus car s'ils creent une gene a la mecanisation, ils constituent des abris a la disposition du betail contre le vent, la pluie, et le soleil. Les orientations a suivre seront:
On constate donc, que les choix des solutions doivent beneficier d'une grande souplesse (Plaquette du ministere de l'Agriculture). 2.2.3.4. Les zones humides Les zones humides sont des zones riches et fragiles du point de vue ecologique. Mais on en parle peu, sans doute parce que leur remblaiement n'a pas ete la cause de catastrophes entrain ant de grosses pertes economiques. Les zones humides sont constituees par les marais et marecages et par les prairies et landes humides, ou il existe une nappe d'eau permanente ou temporaire selon les conditions topographiques, lithologiques et climatiques dans lesquelles elles se trouvent. Les marais et marecages occupent souvent des depressions. Ils sont caracterises par rexistence d'une nappe permenente proche de la surface et peu circulante, creant ainsi des conditions d'engorgement et d'asphyxie tres genantes (conditions reductrices). De plus, ce sont des surfaces souvent difficiles a assainir faute d'exutoire par exemple, ou alors leur mise en valeur agricole necessiterait des travaux importants et coOteux. Au point de vue ecologique, les marais sont fort interessants par la diversite des especes qu'ils abritent et par le fait qu'ils peuvent constituer des modeles pour etudier certains phenomenes biologiques particuliers (productivite des ecosystemes par exemple). A I'heure actuelle ce sont des biotopes sufisamment rares pour que dans presque tous les cas soient prises les mesures propres a assurer leur maintien. En consequence, dans les plans proposes de remembrement, ceux-ci resteront le plus souvent hors du perimetre de remembrement. Remarquons aussi que leur interet touristique est eleve car la flore ou la faune (avienne en paticulier) que I'on peut y observer est toujours spectaculaire (oiseaux limicoles). Pour les pres et les landes humides ou la nappe peut etre soit permanente et relativement profonde, soit encore temporaire, la destine va dependre beaucoup des contraintes du sol, de la possibilite d'effectuer des travaux d'amelioration, de roriginalite ecologique, paysagere ou autre. 2.2.3.5. Les zones boisees S'il reste vrai que suite a un remembrement le couvert vegetal en general diminue, les zones boisees sont en nette progression et s'emparent des terrains laisses a rabandon dans les zones rurales. En France revolution de roccupation des sols depuis la deuxieme guerre mondiale est marquee par une augmentation des surfaces boisees, une reduction des surfaces cultivees et des vignes, une stabilite des surfaces toujours en herbe et une forte augmentation des sols urbanises (NOEL, 1992). Cependant, les ressources forestieres souffrent d'une carence de mise en valeur, d'une mauvaise gestion economique, de I'inadequation des structures d'exploitation et I'inorganisation des marches (ANDAFAR no23,1979). Les boisements spontanes constituent en general des taillis assaillis de lierres et de lianes, impenetrables, qui souffrent d'une degradation biologique, d'une decrepitude naturelle due au vieillissement et a I'absence d'entretien et d'exploitation rationnelle. En outre, I'excessif morcellement des parcelles dans certaines zones limite la mise en valeur et la gestion coherente des forets. Pour essayer de surmonter ces problemes il existe quelques procedures que la loi du 31 Decembre 1985 a insere dans la palette des sept outils d'amenagement foncier (fig 2). L 'amenagement foncier farestier est un remembrement qui a pour objet de favoriser la mise en valeur et la protection de la foret, ainsi que d'ameliorer la structure fonciere sylvicole. II s'agit en fait d'une adaptation des dispositions du remembrement a la foret. Chaque proprietaire recevra une surface equivalente a ses apports de production reelle moins les emprises necessaires aux ouvrages collectifs et des peuplements dont la valeur d'avenir est equivalente a celle des peuplements apportes. Sur ces bases, la commission communale, completee par quatre proprietaires forestiers de la commune et s'il y a lieu, par le representant de I'office nationale des forets, etablit un avant-projet puis un projet du nouveau parcellaire (Plaquette du Ministere de I'Agiculture). Les zones ou agriculture et foret coexistent avec souvent un enchevetrement des parcelles a differentes utilisations et un morcellement important, necessitent un outil de reorganisation que le legislateur a appele amenagement fancier agricale et farestier . L'amenagement foncier agricole et forestier a pour objet, dans un perimetre determine, de permettre le regroupement des parcelles a destination agricole d'une part, et forestiere de I'autre, en vue d'ameliorer les conditions d'exploitations des fonds agricoles et forestiers. En pratique, cette operation vise, en s'appuyant sur la vocation reelle des sols, a mettre en place des secteurs agricoles non "mites" par des petits boisements spontanes ou crees, et des zones forestieres homogenes dans lesquelles une gestion forestiere rationnelle pourra etre appliquee. Ce dispositif reglementaire est une combinaison des procedures de remembrement rural et de remembrement forestier. Des travaux connexes peuvent etre realises de meme que des emprises qui serviront d'assiette a ces travaux. L'originalite de I'amenagement foncier agricole et forestier consiste a pouvoir compenser des terrains boises par des attributions de terrains agricoles non boises et inversement. Cette compensation est:
A I'issu de I'operation, la commission communale propose une delimitation des terres agricoles d'une part, forestiere de I'autre. Dans les terres agricoles, une reglementation des boisements est systematiquement elaboree. Cette reglementation definit, a I'interieur du perimetre a vocation agricole ou:
La reglementation des boisements est congue pour accompagner un amenagement foncier (remembrement, reorganisation fonciere, amenagement foncier agricole et forestier) pour assurer la perennite de la destination affectee aux terrains restructures. routefois, el le peut etre instauree independamment de toute autre procedure dans le but de limiter les boisements abusifs prejudiciables a I'agriculture. Toutes ces procedures concernant les espaces boises ont eu a ce jour un succes limite: dans la periode 1986 a 1989, dix operations d'amenagement foncier forestier se sont deroulees dans sept departements sur quelques centaines d'hectares, dix-huit d'amenagement forestier et agricole dans 12 departements sur 21000ha (ADAM, 1991) et plus recemment en 1992, deux departements ont eu recours a I'amenagement foncier forestier (Gironde et Charente -Maritime) sur une surface totale de 122ha, et quatre (Bas-Rhin, Haute-Loire, lie et Vilaine, et le Morbihan) ont effectue des amenagements fonciers agricole et forestier sur une surface de 3500 ha a peu pres (Statistiques du Ministere de I' Agriculture, 1992). La premiere operation ne concerne que des zones boisees, souvent degradees ou incendiees et a reboiser. La deuxieme operation est plus ambitieuse et pour la plupart des departements qui ont cherche a I'utiliser constatent qu'elle a un avenir et repond a un besoin moyennant des simplifications et des echanges d'informations entre departements concernes (ADAM, 1991 ). 2.2.3.6. Regions de montagne La cohabitation agriculture-foret est classique en region de montagne ou les memes problemes se posent, mais ces zones, qui coincident plus ou moins avec les zones fragiles definies par la DArAR ou le Ministere de l'Agriculture, comptent des handicaps importants pour I'exploitation de la terre (altitude, pente, climat). Dans ces regions il ne se passe actuellement quasiment rien sur le plan foncier, sauf a avoir recours a des associations foncieres agricoles ou pastorales qui par un regroupement des proprietaires contribuent a une meilleure gestion des terres. Aussi quelques remembrements simplifies y ont lieu. Le remembrement simplifie est une methode preconise par I'administration pour remembrer selon des modalites simplifiees des terres de faible valeur agricole. II permet de faire beneficier des avantages du remembrement a des zones ou I'importance des investissements pourrait paraitre excessive au regard de la valeur venale des terres. Le remembrement simplifie n'a concerne que 15000ha sur 3 ans (1986-1989) (ADAM, 1991 ), et en 1992, il n'y a eu que trois departements qui en ont fait: le Bas- Rhin, le Haut-Rhin et la Dordogne, utilisant 1 ,06% des credits (Statistiques du Ministere de l'Agriculture,1992). 2.2.3.7. Les cultures perennes Pour terminer le parcours des milieux naturels qui conditionnent les travaux de remembrement citons le cas des cultures perennes telles que les vignes ou les vergers. Ces zones opposent une inertie considerable aux operations de remembrement, car il faut prendre aussi en compte en plus des problemes qui se posent aussi en zone de cultures annuelles, les problemes lies a la variete des cepages, aux valeurs economiques hautement specifiques. Pour ces remembrements la loi prevoit la cession des droits de replantation dans le perimetre de remembrement en vue de permettre une nouvelle distribution des vignes. Ces operations restent limitees en nombre et se decident a la suite des phenomenes a effet catalysateurs comme par exemple une grave gelee: c'etait le cas en Gironde en 1956. II existe d'autres operations visant a restructurer les cultures perennes, parmi lesquelles tout d'abord les OGAF (operations groupees d'amenagement foncier) qui donnent des primes au regroupement des parcelles entre autres, puis des schemas directeurs qui visent a une structuration a moyen terme. 2.3. La confrontation terres agricoles-zones urbanisables Depuis la fin de la deuxieme guerre, I'espace rural a connu une double revolution. La premiere a ete le developpemnet du machinisme agricole qui a rendu de plus en plus dificile et anti-economique rexploitation des petites parcelles. La deuxieme revolution, suscitee par I'automobile, s'est traduite par ce que ron a pu appeler la "rurbanisation" de respace rural et qui a consiste dans la creation des residences soit principales, dans les communes au voisinage des grandes agglomerations, soit secondaires, dans les zones touristiques. Les constructions qui se sont implantees dans le desordre, au gre des parcelles a la vente dans l'absence de textes pour les endiguer, ont suscite un mitage des zones agricoles, gaspillant les sols productifs, genant la culture, entralnant la hausse du coût de la terre qui devenait inaccessible aux agriculteurs, multipliant les depenses d'edibilite communale (voirie, equipement publique, deneigement etc) et risquant de detruire I'harmonie esthetique des campagnes françaises. Deux grands remedes specifiques ont ete mis en place pour resoudre ces problemes: le premier a ete le remembrement; pour lutter contre les constructions anarchiques les POS (Plan d'occupation des sols) limitent ces zones au niveau de la parcelle. Mais ces plans portent dans leur essence meme de profondes inegalites puisque ce sont les quelques proprietaires possedant des terrains dans la zone constructible qui se trouvent brusquement favorises, car ces parcelles prennent des valeurs bien superieures a celle de leur productivite agricole. De plus, les proprietaires au voisinage de la zone constructible non seulement ne beneficient pas de cette plus- value mais apportent a leurs voisins une plus-value supplementaire en creant pres de leurs lots une coupure verte. Les reclamations suscitees par cette situation se sont suivi de POS qui multipliaient les zones constructibles bien au-dela des besoins. Mais ces deux systemes avaient des legislations totalement separees, pratiquement meme incompatibles. Quelques communes ont decide alors d'associer officieusement les membres de la commission du POS et ceux de la commission d'amenagement foncier pour definir les perimetres constructibles et les redistribuer equitablement entre tous les proprietaires. Apres avoir pris connaissance de ces experiences, le Legislateur a trouve opportun de creer un texte qui introduise la possibilite d'avoir des terrains a construire pour tous les proprietaires interesses par un remembrement, par I'intervention conjointe de deux procedures (voir tableau 3), la definition dans le perimetre de remembrement d'un mode d'attribution des terrains dans fes zones urbanisables. C'est par la loi d'orientation agricole du 4 Juillet 1980, completee par le decret du 10 Mars 1981 qu'il introduit une nouvelle procedure: Le remembrement-amenagement. Mais les problemes de cette procedure sont divers: En premier lieu, un nombre important de proprietaires n'ont qu'une attribution de surface inferieure a la surface d'une parcelle constructible; egalement, les proprietaires les plus importants reçoivent un ou plusieurs lots constructibles et des "restes". Deuxiemement, le fait que paralleiement a la procedure ii faut prevoir un plan d'urbanisation et des equipements qui I'accompagnent , exige aux responsables une capacite de coordination des differents aspects de I'amenagement y compris certains que la loi d'orientation agricole n'evoque pas explicitement (equipements collectifs, problemes lies au developpement urbain...). Malgre les espoirs que cette procedure a souleve lors de sa mise en place, son emprise est restee des plus timides. Le rapport de I'ingenieur du genie rural des eaux et des forets Adam publie en 1991, parle de 5 operations sur 2165 ha en 3 ans (1986- 1989). En 1992 une seule operation s'est realisee en France, dans le departement de l'Eure, sur une surface de 841 ha. Le pourcentage des credits destines a I'amenagement foncier utilises pour cette procedure a ete en 1992 de 0,34% (Statistiques du Ministere de I' Agriculture, 1992). Malgre le peu de succes que connait le remembrement-amenagement, cette procedure serait bien adaptee au probleme actuel des zones peri-urbaines ou la progression de I'urbanisation va prelever des terres a usage agricole. Les raisons liees a cet echec sont la complexite, le coOt (1697 francs a I'hectare en 1992) et les difficultes d'utilisation des lots urbains non significatifs parmi d'autres. 2.4. Les ouvrages collectifs d'interet general 2.4.1. Les equipements communaux Auparavant, la plupart des communes rurales n'eprouvaient guere de besoins fonciers. Le remebrement etait alors uniquement oriente vers I'amelioration des structures d'exploitation. De plus en plus, ces communes connaissent des problemes d'emprise. Outre les questions de voirie, ii s'agit tres souvent de terrains pour les equipements communaux, terrain de sport, zone touristique, lotissement, station d'epuration, etc.. Pour faire face a ces besoins, les communes doivent constituer des "reserves foncieres", par acquisition amiable ou par expropriation. Cette derniere procedure pose une serie de problemes: pour les proprietaires touches, c'est une amputation parfois importante de leurs superficies; pour la collectivite, ce sont des formalites lourdes et longues qui souvent empoisonnent le ciimat local. Au conseil municipal d'une commune qui, poussee par ces agriculteurs, va s'engager dans un remembrement, il faut souligner qu'une occasion -qui ne se representera pas de si t6t- est a saisir pour degager des emprises. A la municipalite de reflechir a ses besoins a court et a moyen terme , ce qui n'est pas toujours "Chose aisee, mais I'etablissement d'une preetude d'amenagement foncier, fruit d'une reflexion collective approfondie, peut y aider efficacement. En outre, les communes disposent frequemment de terrains dont la situation ou la dimension ne permettent pas qu'ils soient utilisees pour faire face a ces problemes. La mobilite que le remembrement donne aux parcelles permet aux collectivites d'adapter leur patrimoine foncier a leurs projets. II est donc tout a fait interessant pour une commune de pouvoir:
Ainsi, avec I'accord de la commission communale, il est opere un leger prelevement sur tous les apports de fal;:on a affecter a I'association fonciere de remembrement les hectares manquantes. Lorsque le remembrement est termine, celle- ci les retrocede contre indemnite a la commune, qui n'a ainsi qu'un seul interlocuteur et paiera le juste prix. 2.4.2. Les ouvrages linéaires Les grands ouvrages line aires tels que les autoroutes, les lignes de TGV, les aeroports peuvent donner lieu a un remembrement pour eviter de nuire a quelques proprietaires et distribuer entre to us les proprietaires la perte de la surface agricole. En effet, lorsqu'un grand ouyrage lineaire doit traverser une commune, celle-ci decide ou non de remembrer ses terres. Si la decision est negative, le maitre d'ouvrage se chargera d'exproprier les surfaces dont il a besoin pour faire passer ses travaux. Si la decision est de remembrer, la commission communale ou intercommunale do it choisir entre les modes d'inclusion d'emprise ou d'exclusion d'emprise de I'ouvrage dans le perimetre de remembrement. Premier cas il y a exclusion d'emprise Dans cette hypothese I'emprise necessaire a I'ouvrage est prelevee uniquement sur les parcelles interessees, des divisions de parcelles sont realisees et I'acquisition des terrains se fait so it a I'amiable, soit par expropriation aupres des seuls proprietaires concernes. Pour ces proprietaires, les surfaces cedees au maitre d'ouvrage sont deduites des apports pris en compte dans le remembrement. Deuxieme cas -iI y a inclusion d'emprise L'emprise de I'ouvrage lineaire est incluse dans le perimetre de remembrement. Le prelevement necessaire a I'ouvrage s'effectue sur I'ensemble des proprietes incluses dans le perimetre. Tous les proprietaires subissent une reduction de surface proportionnelle a leur superficie d'apport qui est mini me ( normalement inferieure a 5%). Le paiement de I'emprise s'effectue par le biais de I'association fonciere qui reverse a chaque proprietaire les sommes qui lui sont dues. Lorsque la SAFER (Societe d'amenagement foncier et d'etablissement rural) possede des terrains dans le perimetre, ceux-ci peuvent etre utilises pour obtenir la surface necessaire a I'ouvrage reduisant ainsi le prelevement sur les proprietaires. L'article 10 de la loi d'orientation agricole de 1960, impose au maitre d'ouvrage sa participation financiere au remembrement et aux travaux connexes. Les conditions de cette participation font I'objet de conventions conclues avec le departement. Ces conventions determinent le perimetre a I'interieur duquel les operations sont a la charge du maitre d'ouvrage. Ce perimetre dit "perimetre perturbe" comprend les proprietes dont la structure est affectee par I'ouvrage, et les terres dont I'inclusion dans le perimetre est necessaire a la bonne conduite des operations de remembrement. Dans I'utilisation du sol, la part prise par les grans ouvrages va croissant. en 1985, les operations d'amenagement terminees, liees aux grands ouvrages, concernaient 740.000 ha (cf carte 3 ci dessous), en 1989 ce furent 915.000ha qui furent remembrees dans des communes traversees par un ouvrage lineaire. En 1992, les maltres d'ouvrage ont verse 190.805.319 francs, so it 20, 13% des credits destines a tout I'ensemble des amenagements fonciers. Dans les annees a venir, compte tenu des schemas directeurs approuves pour les TGV et les grands axes routiers, les surfaces qui vont devoir etre amenagees vont etre tres importantes. REMARQUE Nous avons souligne que le remembrement etait appele a se developper dans des regions ou I'operation apparaissait plus difficile. D'une fa«;:on generale, les contraintes susceptibles d'etre rencontrees sont les suivantes:
La prise en compte de ces contraintes necessitera en general qu'avant la decision de remembrer, so it realisee une etude prealable dite preetude d'amenagement, c'est a dire une analyse approfondie de I'etat actuel de la commune et de tous ses besoins. Pour un territoire donne, le choix et la decision de s'engager dans un amenagement foncier necessitent une preetude propre a:
Ce par quoi I'amenagement foncier pourra etre mis en oeuvre dans les meilleures conditions de sa reussite. Une telle etude conduite par un technicien de I'amenagement, doit etre le fruit de contacts et reunions multiples entre les acteurs locaux. Gette etude est obligatoire. CONCLUSION Dans I'opinion publique, la grande epoque du remembrement est deja bien lointaine. Son utilite et son intervention dans le monde actuel n'est pas reellement ressentie. Le remembrement est immediatement et unanimement associe aux divers problemes qu'il a occasionnes dans les premiers espaces remembres, et notamment lorsque I'on a voulu faire une nouvelle "Beauce"(grandes plaines parisiennes) en Bretagne. Gertes, la loi du 9 Mars 1941 est vieille, mais nous avons vu au cours de ce document, la constante evolution qu'ont suivi les lois d'amenagement foncier. Gependant on peut se poser la question sur la place du remembrement dans le contexte d'une agriculture qui ne cherche plus a intensifier sa production. O'un cote, les problemes ecologiques crees par ce mode de gestion (pollution des eaux par les nitrates et phytosanitaires principalement) severement critiques ces dernieres annees, et d'un autre cote les problemes economiques poses par la conjoncture mondiale actuelle ou les excedents ne cessent de s'accroitre et ou les prix vont a la baisse, ont contribue a mettre en place des politiques qui visent a favoriser les systemes d'exploitation agricole plus extensifs. En France, la reforme de la PAG prevoit la mise en jachere de 1,4 millions d'ha. Ges terres sont ou seront a rorigine de problemes environnementaux et paysagers de tous ordres, mais entrainent aussi une baisse considerable des revenus agricoles. Aussi, le fait de payer les impots sur le foncier par rapport a la surface exploitee y compris les surfaces en jachere, pousse les agriculteurs a intensifier sa production dans les parcelles ou il peut encore cultiver pour maintenir les revenus. Ceci nous montre qu'il y a souvent un decalage entre les objectifs que I'on voudrait atteindre et les moyens que ron se donne pour les realiser (BARTHELEMY 0.,1992). Le Gouvernement fran<;:ais est en train d'essayer de mettre en place de nouvelles formes de cultures, "non polluantes", non excedentaires, consommatrices d'espace: les cultures energetiques. Le milieu rural est donc confronte a un double probleme. D'une part la crise de I'activite economique sur laquelle il s'est appuye jusqu'a present et d'une autre la forte attirance qu'il exerce sur les activites et les habitants d'un milieu urbain trop degrade et sature. Ainsi, une mise en valeur raison nee du milieu rural s'impose et pour ce faire I'amenagement du foncier (dont le remembrement est I'outil par excellence) va etre une des questions a prendre serieusement en compte. REMERCIEMENTS Nous tenons a remercier Monsieur Y. Peyre, directeur de ce memoire, Messieurs J. Michelin, J.P. Prodhomme, S. Voisin, D. Lenoir, Mme Humbert, et le bureau de remembrement du Ministere de I' Agriculture ainsi que la Confederation Paysanne. BIBLIOGRAPHIE ADAM M.H. "Amenagement foncier en France, situation perspectives, propositions.", bulletin du GREF no30, 1991. ANDAFAR, "Histoire du remembrement.", revue no52 de I'amenagement foncier agricole et rural, 1987. ANDAFAR, "les souhaits des agriculteurs concernant le remembrement, no14 de I'amenagement foncier agricole et rural, 1977. ANDAFAR, "Remembrement et echanges amiables", no13 de I'amenagement foncier agricole et rural,1977. 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Tableau 1
(1) La commission communale peut, avant de se prononcer, proceder a une enquete. (2) Eventue//ement, enqLEte officieuse sur I'avant pro jet. (3) Eventue//ement, envoi en possession provisoire par arrete du Commissaire de la Republique.
ANNEXE 1 COMPOSITION DE LA COMMISSION COMMUNALE
Le secretariat est assure par la Direction Departementale de l'Agriculture. MISSION DU GEOMETRE EXPERT : Aux termes de la loi instituant l'Ordre des geometres-experts, le geometre seul est capable de dresser les plans des biens fonciers et a en fixer les limites. De plus, il do it etre titulaire d'un agrement du Ministre de I' Agriculture attestant sa capacite a executer les operations de remembrement. Ce technicien etablit le projet de remembrement sous les directives de la commission communale et le controle de la Direction Departementale de l'Agriculture.
ANNEXE 2 COMPOSITION DE COMMISSION DEPARTEMENTALE D'AMENAGEMENT FONCIER
Nota: ANEXOS 3 Y 4 no disponibles
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