LAS AGRUPACIONES MUNICIPALES EN LA

COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO:

MANCOMUNIDADES Y CUADRILLAS•

Rosario GALDOS URRUTIA

Departamento de Geografía, Prehistoria y Arqueología

Universidad del País Vasco

C/ Tomás y Valiente s/n

01006 Vitoria-Gasteiz

Resumen:

El predominio en el País Vasco de municipios con escaso tamaño superficial o demográfico les ha impulsado a crear fórmulas de cooperación supramunicipal. En este trabajo se analizan dos consideradas entidades públicas locales, las mancomunidades representadas en Bizkaia y Gipuzkoa, y las Cuadrillas instituidas en la provincia alavesa.

Palabras clave: Asociaciones supramunicipales, Mancomunidades, Cuadrillas, País Vasco

Abstract:

The predominance of physically and/or demographically small municipalities in the Basque Country has prompted them to create ways to encourage supramunicipal cooperation. In this piece two types of local public entities are discussed, the joint communities represented in Biscay and Gipuzkoa, and the “Cuadrillas” or groups set up in the province of Álava.

Key words: Supramunicipal associations, Communities, Cuadrillas, Groups, Basque Country

Laburpena:

Azalera edo demografia gutxiko udalen nagusitasunak Euskal Herrian udalez-gaindiko lankidetza formulak sortzen bultzatu ditu. Lan honetan tokiko erakunde publikotzat emandako bi, Bizkaia eta Gipuzkoan ordezkatutako mankomunitateak eta arabar herrialdeko Koadrilak artertzen dira.

Gako-hitzak: Udalez-gaindiko Elkarteak, Mankomunitateak, Koadrilak, Euskal Herria

1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo pretende analizar y dar a conocer las agrupaciones municipales que se han creado en la C. A. del País Vasco con el objeto de proporcionar una serie de servicios de interés para sus poblaciones. En este estudio únicamente se va a prestar atención a aquellas agrupaciones que por ley se consideran entidades locales, quedando excluido del mismo la figura del consorcio que es un tipo de asociación que puede estar formado por organizaciones públicas de diferentes niveles de gobierno -autonómico, local- pero en el que caben también organizaciones privadas sin ánimo de lucro (Font y Parrado, 1994). Al dejar de lado a los consorcios se es consciente que la relación de asociaciones municipales del País Vasco que se presenta es incompleta. A pesar de ello, se podrá comprobar que las fórmulas de gestión supramunicipal han adquirido un gran arraigo y están representadas por todo el territorio vasco.

Según la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, el municipio, reconocido como la entidad local básica de la organización territorial del Estado, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (artículo 25). En cualquier caso, todos los municipios tienen la obligación de prestar los siguientes servicios mínimos: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. Este listado de servicios se va ampliando con otros a medida que los municipios alcanzan mayor tamaño demográfico. Así, a los municipios con más de 5.000 habitantes también les corresponde prestar servicios de parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos; cuando la población municipal supera los 20.000 habitantes deben añadir los de protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público, y aquellos municipios que tengan más de 50.000 habitantes deben proporcionar además transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

En la prestación de estos servicios, los municipios pueden actuar de forma individual o asociándose con otros. La Constitución de 1978 ya reconoce en su artículo 141 la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia aunque no llega a especificar qué tipos de entidades locales complejas puedan establecerse; también faculta a los Estatutos de Autonomía para el establecimiento de circunscripciones territoriales propias con personalidad jurídica. Será la Ley 7/1985 en su artículo IV la que recoja las agrupaciones municipales a las que se reconoce la condición de entidad local, incluyéndose en dicho catálogo a las comarcas, las mancomunidades y las áreas metropolitanas. En este trabajo nos centraremos exclusivamente en el análisis de las dos primeras, comarcas y mancomunidades, ya que en el País Vasco no hay ninguna área metropolitana con el estatus de entidad local.

La Ley de Bases otorga a las Comunidades Autónomas la facultad de crear comarcas en su territorio agrupando municipios “cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito” (artículo 42). Tal como se recoge en dicha ley, la iniciativa de creación de las comarcas puede partir de los municipios interesados siempre que lo deseen al menos las dos quintas partes de los municipios que quieren agruparse en ellas y que dichos municipios representen al menos a la mitad del censo electoral del territorio comarcal; pero también puede partir de otras instancias como, por ejemplo, las Diputaciones. Este es el caso, por ejemplo, del País Vasco ya que su Estatuto de Autonomía reconoce la competencia de los órganos forales sobre demarcaciones territoriales de ámbito supramunicipal. Respecto a su organización la Ley de Bases precisa que la composición y funcionamiento de los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen.

Las mancomunidades son asociaciones de municipios creadas para la ejecución de obras y servicios de su competencia. Sin embargo, en ningún caso la mancomunidad puede sustituir a los municipios miembros mediante la prestación de todos los servicios; son los municipios los que deciden los servicios que debe prestar la mancomunidad y es ésta la que decide el modo de gestionarlos. El origen de las mancomunidades se remonta a la época medieval; de hecho la más antigua de las registradas en el Ministerio de Administraciones Públicas se encuentra en el País Vasco, la mancomunidad de Enirio-Aralar, creada en el siglo XV. Las mancomunidades se rigen por unos Estatutos cuya aprobación corresponde al pleno de todos los ayuntamientos integrantes. Dichos estatutos deben precisar su ámbito territorial, su objeto y competencia, los órganos de gobierno y recursos y el plazo de duración; sus órganos deben ser representativos de los Ayuntamientos mancomunados. Respecto a su ámbito territorial, la legislación prohibe la creación de mancomunidades integradas por municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas aunque dicho municipios sean limítrofes.

En definitiva, la Ley de Bases ofrece a los municipios dos marcos organizativos para la provisión de servicios: la comarca y la mancomunidad. La elección por una u otra fórmula jurídica por parte de las corporaciones locales no es baladí. Normalmente los ayuntamientos prefieren la flexibilidad jurídica de la mancomunidad a las rigideces de la comarca. La constitución de una mancomunidad sólo requiere el acuerdo de los ayuntamientos participantes mientras que la creación de una comarca implica la aprobación previa de los Parlamentos autónomicos o de las Diputaciones. La comarca es una institución que se impone a los municipios que la componen, aunque éstos pueden tener un cierto protagonismo en el proceso de su constitución e incluso pueden oponerse a su aprobación; pero su creación final es un hecho exterior en la medida que se produce a instancias superiores a la de los municipios afectados (Martín Mateo, 1987). En contrapartida la comarca ofrece una mayor homogeneidad geográfica y la existencia de unos vínculos históricos, culturales y económicos de las comunidades que la integran.

Tanto si la fórmula elegida es la comarca como si es la mancomunidad, en ambos casos las corporaciones locales lo que pretenden al crear asociaciones públicas locales es superar la fragmentación municipal y su debilidad financiera y de este modo prestar los servicios municipales de la forma más satisfactoria para sus poblaciones. Porque es evidente que la fragmentación y el reducido tamaño demográfico de muchos municipios constituyen un grave obstáculo con el que se enfrentan los ayuntamientos para satisfacer no sólo los servicios mínimos a los que están obligados sino también otros que les son demandados por sus ciudadanos.

2. LA FRAGMENTACIÓN MUNICIPAL EN EL PAÍS VASCO

Actualmente el País Vasco se organiza territorialmente en 250 municipios sobre una extensión total de poco más de siete mil kilómetros cuadrados (7.227,3). La relación entre ambas cifras proporciona una media de 28,9 km² por municipio, una superficie mayor que la que tienen la mayoría de los municipios vascos. En efecto, el 56,4% son municipios con una extensión inferior a los 20 km²; un 28,4% oscilan entre 20-50 km², un 10,9% entre 50-100 km² y tan sólo el 4,4% supera los 100 km².

La escasa dimensión territorial de los municipios es especialmente notoria en el caso de Bizkaia y Gipuzkoa, que son, por otra parte, provincias de relieve montañoso con lo que muchos de sus municipios apenas disponen de terrenos favorables para usos agrícolas, urbanos e industriales. En cambio, la provincia alavesa cuenta con municipios mejor dimensionados y por tanto sus ayuntamientos no se enfrentan a problemas de falta de suelo. Esta diferencia entre las provincias costeras y la del interior es consecuencia de la mayor fragmentación municipal y de la menor dimensión superficial de las primeras: en la más pequeña, Gipuzkoa, 88 municipios se reparten los 1.975,6 km² que tiene de extensión lo que proporciona una media superficial por municipio de 22,4 km²; Bizkaia es algo más extensa, 2.213,4 km² pero tiene también más municipios, 111, con lo que se rebaja la media a 19,9 km²; por último, Álava es la provincia de mayor dimensión territorial, 3.038,4 km², y la menos dividida administrativamente en la actualidad pues la cifra de municipios se rebaja a 51, aumentando de este modo su media hasta los 59,6 km². Si los valores medios de la extensión municipal ya nos advierten de las diferencias que existen entre los territorios costeros frente al del interior, los gráficos siguientes ponen aún más en evidencia la diversidad de las estructuras administrativas-territoriales vascas.

En Bizkaia los municipios pequeños, los de menos de 20 km², representan el 68,5% del total; por el contrario, el peso relativo de las categorías superiores, los de más de 50 km² apenas llega al 5,4%. En Gipuzkoa también son mayoría los municipios con menos de 20 km², un 60,2%, pero en esta provincia los más grandes (50 y más km²) suponen el 10,2% del total. Por su parte, la proporción que representan en Álava los municipios pequeños se rebaja al 27,5%, porcentaje por debajo del 31,2% correspondiente a los de rango superior (más de 50 km²). Otro matiz que le diferencia de las otras provincias es que en el territorio alavés no existe ningún término municipal por debajo de los 5 km² (Gráfico 1).

Estas diferencias que muestran los mapas municipales de las provincias vascas en buena parte se explican por los procesos de anexión y desagregación que tienen lugar a lo largo del siglo XX, especialmente a partir de mediados de la centuria. En 1940 el territorio alavés estaba formado por 77 municipios lo que significa que desde esa fecha hasta la actualidad se han suprimido 26 términos municipales. Esta merma está estrechamente ligada al despoblamiento por éxodo rural que sufrieron casi todos los municipios alaveses, sobre todo en los años sesenta y setenta. Su empobrecimiento demográfico impulsó procesos de integración de unos municipios en otros con el objetivo de crear unos términos mayores no tanto en superficie como en tamaño de población. La mayoría de las agregaciones transcurrieron en dichos años sesenta y setenta y afectó a municipios que en su momento tenían menos de 1.000 habitantes. A partir de la década de los ochenta el mapa municipal no ha experimentado ninguna nueva modificación aún cuando bastantes municipios han seguido perdiendo habitantes y tengan en la actualidad un tamaño demográfico reducido.

Gráfico 1. Distribución de los municipios según superficie en las provincias vascas. Fuente EUSTAT

También en las provincias litorales ha menguado el número de municipios. Entre 1940 y 2003 Bizkaia ha pasado de tener 118 a 111 municipios; Gipuzkoa ha variado de 93 a 88. Pero lo que les distingue de la provincia alavesa es que en éstas se han producido ambos procesos, la anexión y la desagregación de municipios, aunque estos fenómenos no han sido simultáneos sino que se han sucedido en el tiempo. Hasta los años 1980 primaron las anexiones que provocaron la desaparición de municipios con escasa población, de menos de 1.000 habitantes, pero también de otros que superaban dicho tamaño como era el caso de los que fueron integrados en el municipio de Bilbao (los del Txoriherri) o en el de San Sebastián (Astigarraga). Con la llegada de la democracia han prevalecido las desagregaciones provocando cambios importantes en los mapas municipales de ambas provincias. Así, por ejemplo, los que fueron anexionados a los municipios de Bilbao, Gernika-Lumo, Ondarroa, San Sebastián, han vuelto a recuperar el poder local. También los hay de nuevo cuño como son los municipios guipuzcoanos de Lasarte-Oria y Mendaro.

Además de la dimensión superficial de los municipios vascos interesa conocer también su tamaño demográfico ya que este aspecto incide de forma fundamental en la capacidad de los ayuntamientos para atender la demanda de los servicios locales. En el conjunto de la región el 60% de los municipios pertenecen a la categoría rural al no superar los 2.000 habitantes; un 24% tienen entre 2.000 y 10.000 habitantes, son los municipios semirrurales, y el 16% restante son los catalogados como urbanos al superar los 10.000 habitantes.

A escala provincial nuevamente nos encontramos con situaciones diferentes que responden a distintas formas en la distribución espacial de sus poblaciones (Gráfico 2). Como ya es conocido, Álava se caracteriza por una fuerte concentración demográfica en un único municipio, en el de su capital Vitoria-Gasteiz, en donde reside el 75,8% de sus habitantes. En las provincias litorales la población se distribuye de modo más equilibrado, sobre todo en Gipuzkoa; así, la población de los municipios de mayor rango, Bilbao y San Sebastián, representan valores más moderados, del 31,2% y 26,6% respectivamente, lo que no obsta para que también en Bizkaia y en menor medida en Gipuzkoa pueda hablarse de concentración demográfica, aunque en estas provincias este rasgo no estaría asociado a un sólo municipio (como en el caso alavés) sino al conjunto de los municipios que conforman sus áreas metropolitanas. Estos rasgos referentes a la distribución de la población quedan reflejados en el gráfico 2. En Álava predominan claramente los municipios con escasa población: de un total de 51 términos, 43 tienen menos de 2.000 habitantes (lo que representa el 84,3% de los municipios) y sólo dos, Vitoria-Gasteiz y Llodio, se consideran urbanos de acuerdo con criterios estadísticos. Aunque en Bizkaia y Gipuzkoa los municipios pequeños son también los más abundantes, las categorías superiores, semirrurales y urbanas, están mejor representadas. La provincia vizcaína tiene 60 municipios (el 54%) que no superan los 2.000 habitantes pero en contrapartida otros 19 rebasan los 10.000 habitantes y los de categoría intermedia suman un total de 32. Gipuzkoa, por su parte, posee un reparto algo más equilibrado entre las distintas categorías de municipios: 47 son rurales, 22 pertenecen al nivel intermedio y 19 al urbano.

Gráfico 2. Distribución de los municipios según tamaño demográfico, 2003. Fuente INE

En definitiva la fragmentación municipal en el País Vasco se manifiesta tanto por la reducida superficie como por su escaso tamaño demográfico. La primera característica, la escasa base territorial, afecta singularmente a las provincias de Bizkaia y Gipuzkoa; la segunda define a la mayoría de los municipios alaveses. Pero tanto unos como otros se han visto obligados a buscar fórmulas de asociación para gestionar los servicios locales. Fórmulas que de nuevo difieren según se trate de las provincias costeras o de la alavesa pues si en esta se han impuesto los entes comarcales, en aquellas se ha optado por las mancomunidades.

3. LAS MANCOMUNIDADES DE BIZKAIA Y GIPUZKOA

Según el registro del Ministerio de Administraciones Públicas, en el País Vasco existen 31 mancomunidades, de las que 19 corresponden a Gipuzkoa y las 12 restantes a la provincia de Bizkaia. Todas ellas comparten una misma condición jurídica, se rigen por unos Estatutos propios aprobados en los Plenos de todos los Ayuntamientos que las componen y cuentan con unos órganos de gobierno en el que están representados los municipios de forma proporcional al tamaño de su población. Sin embargo, difieren en otros aspectos tales como los objetivos y las actuaciones que desarrollan, el número de municipios que las componen, el de su población y en su fecha de creación pues si la mayoría lo han sido una vez instaurados los ayuntamientos democráticos también las hay anteriores a 1979.

La más antigua de todas es la Mancomunidad de Enirio-Aralar (anteriormente llamada “Uniones de Amézqueta y Villafranca de Oria”) que fue creada en 1412. Agrupa a 15 municipios del sudeste guipuzcoano pertenecientes a las comarcas del Goierri (Altzaga, Arama, Ataun, Beasain, Gaintza, Itsasondo, Lazkao, Ordizia y Zaldibia) y Tolosaldea (Abaltzisketa, Amezketa, Baliarrain, Ikaztegieta, Legorreta y Orendain). Su objetivo es la administración de la parte de la Sierra de Aralar perteneciente a la provincia de Gipuzkoa, los montes de Enirio-Aralar de una extensión de 3.360 Ha, incluida en la actualidad en el Parque Natural de Aralar. Tiene su sede en Ordizia y se rige por unos Estatutos aprobados en 1954 los cuales otorgan el gobierno y la administración de dicha mancomunidad a una Junta Rectora constituida por los alcaldes de los 15 municipios, la cual tiene, entre otras atribuciones, la de reglamentar todos los aprovechamiento de los montes de Enirio-Aralar, la aprobación de los presupuestos y de las ordenanzas sobre los aprovechamientos y la de contratar obras y servicios dentro de los términos de dichos montes. La condición jurídica de Enirio-Aralar es de monte patrimonial-comunal: comunal en lo que se refiere a los aprovechamientos de pastos, agua, helecho, leña, etc, siendo los beneficiarios los vecinos de los 15 municipios; y patrimonial de propios los aprovechamientos forestales.

Siguiendo un orden cronológico, la siguiente mancomunidad es también guipuzcoana, la Mancomunidad municipal de aguas del embalse del río Añarbe, creada en 1968 y que agrupa, con la excepción de Andoain, a todos los demás municipios de la comarca de Donostialdea (Astigarraga, San Sebastián, Errenteria, Hernani, Lasarte-Oria, Lezo, Oiartzun, Pasaia, Urnieta y Usurbil). Su sede está establecida en la capital guipuzcoana y tiene como objetivo proporcionar a los ayuntamientos mancomunados todos los servicios relacionados con la gestión integral del agua. Ello supone, tal como indican sus Estatutos, las siguientes atribuciones

a) Aprovechamiento de las concesiones de agua que se efectúan a favor de la Mancomunidad o que le sean cedidas por los ayuntamientos que la integran y reparto del caudal regulado por el embalse del Añarbe entre los municipios mancomunados

b) Conservación y explotación del embalse del Añarbe así como de las conducciones, estaciones depuradoras y demás elementos necesarios para el transporte de las aguas desde el embalse hasta los lugares de toma de cada uno de los ayuntamientos.

c) Abastecimiento de aguas y saneamiento de aguas residuales y pluviales hasta los lugares de conexión con las redes municipales

d) Renovación, mantenimiento y explotación de las redes locales de distribución de agua y saneamiento

e) Gestión y recaudación de tasas por todos los servicios prestados

Dos años más tarde, en 1970, estos mismos municipios de la comarca de Donostialdea deciden crear la Mancomunidad Municipal de San Marcos que tiene su sede en la localidad de Errenteria. Su finalidad es proporcionar un servicio integral para la correcta gestión de los residuos sólidos urbanos generados por los municipios que la integran, lo que supone su recogida, tratamiento, reciclaje y recuperación. Posee dos vertederos controlados, el de San Marcos en donde se depositan los residuos urbanos y asimilables, y el de Aizmendi que recoge los procedentes de la actividad industrial y de la construcción.

También son anteriores a la instauración de los ayuntamientos democráticos dos mancomunidades vizcaínas, la Mancomunidad de la Merindad de Durango y la Mancomunidad de municipios de la margen izquierda de la ría del Nervión, y otra guipuzcoana, la Mancomunidad del Alto Deba. La primera se creó en 1971 y engloba a 9 municipios de los 15 que conforman la comarca del Duranguesado (Abadiño, Atxondo, Durango, Elorrio, Garay, Iurreta, Izurtza, Mañaria y Zaldibar). A diferencia de las mencionadas con anterioridad, esta mancomunidad posee un carácter multifuncional dada la variada gama de servicios que presta en la actualidad: recogida y tratamiento de los desechos y residuos sólidos urbanos; organización y gestión de servicios sociales, para la Tercera Edad y para prevenir la exclusión social; promoción y gestión de actividades e instalaciones culturales y deportivas; promoción y gestión de actividades e instalaciones de formación ocupacional y empleo en colaboración con otras administraciones públicas; y servicio de normalización y dinamización del euskera. La segunda nace en 1976 y su actividad se centra exclusivamente en la gestión del tratamiento técnico-sanitario de los residuos y basuras que se generan en los 7 términos municipales mancomunados (Abando y Zierbena, Barakaldo, Ortuella, Portugalete, Santurzi, Sestao y Trapagaran). También data de 1976 la del Alto Deba que tiene su sede en Mondragón y agrupa a los 8 municipios de la comarca del Alto Deba (Antzuola, Aretxabaleta, Bergara, Elgeta, Eskoriatza, Leintz-Gatzaga, Mondragón y Oñati). Con el transcurso del tiempo, sus objetivos se han ampliado de modo que en la actualidad no se dedica únicamente a la simple prestación de servicios sino que trabaja por la cohesión y el desarrollo socioeconómico integral de la comarcal. Presta servicios de medio ambiente (recogida de residuos sólidos urbanos), ordenación del territorio, matadero, coordina el transporte de minusválidos, los bomberos voluntarios y las actividades deportivas, proporciona formación a colectivos de desempleados y facilita la creación de empresas.

Todas las demás mancomunidades que están funcionado en la actualidad se han creado a partir de 1980. El incremento que se produce a partir de dicha fecha responde sin duda a la necesidad de los ayuntamientos de proporcionar los servicios que tienen encomendados y los que les demandan los ciudadanos a un coste inferior al que supondría su realización de forma municipal. El movimiento asociativo municipal ha sido especialmente activo en Gipuzkoa en donde han surgido 15 nuevas mancomunidades de modo que casi la totalidad de los ayuntamientos de esta provincia están integrados al menos en una entidad mancomunada; en Bizkaia actualmente están en activo otras 10 mancomunidades. Atendiendo al número de actividades que desarrollan se las ha agrupado en dos categorías. Una estaría integrada por aquellas que han sido creadas para prestar un único tipo de servicio, las mancomunidades monofuncionales. De las que se dedican a dirigir, promocionar y promover actuaciones en el ámbito de los servicios sociales, dos de ellas, la Mancomunidad Saiaz y la Mancomunidad Uli están constituidas por municipios de pequeño tamaño con una población total que ronda los 1.000 habitantes. La mancomunidad de Saiaz, con sede en Bidegoyan está formada por este municipio y por los de Albiztur, Beizama y Errezil; la de Uli la forman los de Belauntza, Gaztelu, Leaburu y Orexa, siendo en esta última localidad donde radica su sede. La Mancomunidad de Servicios Sociales de Busturialdea que agrupa a más ayuntamientos y mayor volumen de población, promociona y apoya actuaciones dirigidas a distintos colectivos (marginados, minusválidos, jóvenes, tercera edad) de los municipios de Arratzu, Busturia, Elantxobe, Errigoiti, Forua, Gautegiz Arteaga, Gernika-Lumo, Ibarrangelu, Kortezubi, Mendata, Morga, Mundaka, Murueta, Muxika y Sukarrieta, todos ellos pertenecientes a la comarca de Gernika-Bermeo. También ejerce una labor social la Mancomunidad Municipal Pro-Minusválidos Psíquicos “Taller Ranzari Lantegia”, aunque en este caso dirigido a un colectivo específico, el de los disminuidos psíquicos mayores 18 años; está formada por los ayuntamientos de Portugalete y Santurtzi y su objetivo es la integración socio-laboral de dicho colectivo. Otras tres se han creado con la finalidad de proporcionar el servicio de recogida, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos; es el caso de la Mancomunidad Urola-Medio a la que pertenecen los municipios de Azkoitia, Azpeitia, Beizama, Bidegoyan, Errezil y Zestoa; de la Mancomunidad Sasieta, formada por los 21 municipios pertenecientes a la comarca del Goierri además del de Legorreta; y de la Mancomunidad de Tolosaldea de la que forman parte todos los municipios de esta comarca (excepto Legorreta y Bidegoyan) y el municipio de Andoain. Con una finalidad parecida se creó la Mancomunidad de Municipios de Bermeo, Busturia, Mundaka y Sukarrieta que proporciona el servicio de destrucción de basuras mediante su incineración en horno. Cinco mancomunidades dirigen sus actuaciones al ámbito de la enseñanza: la Mancomunidad Municipal de Enseñanza, a la que pertenecen los ayuntamientos de Anoeta e Irura, se constituyó con la finalidad de prestar servicios para el desarrollo de las competencias municipales en materia de enseñanza, especialmente en las áreas de educación preescolar y enseñanza primaria; Debabe Udal Euskaltegia, que agrupa a Deba, Elgoibar y Mutriku, Leintz Udal Euskaltegia, a la que pertenecen Aretxabaleta y Eskoriatza, Urretxu-Zumarragako Udal Euskaltegia formada por Urretxu y Zumarraga, y Enkarterriko Udal Euskaltegia, que asocia a los municipios encartados de Balmaseda, Güeñes y Zalla, prestan servicio de alfabetización y euskaldunización de adultos. Por último, la Mancomunidad de Municipios para la Gestión del Matadero Comarcal de Tolosa, tal como indica su denominación se creó para gestionar dicho matadero y en ella están asociados todos los municipios de Tolosaldea, los del Goierri (menos Legazpi, Urretxu y Zumarraga) y el de Andoain.

La segunda categoría corresponde a las mancomunidades multifuncionales, catalogadas de este modo ya que desarrollan una gama más amplia de servicios supramunicipales. Son varias las que llevan la denominación de la comarca a la que pertenecen aunque su ámbito de actuación no coincida con el comarcal. La más reciente de todas ellas, su origen data del 2002, es Aiztondo Zerbitzuen Mankomunitatea que asocia a los municipios guipuzcoanos de Aduna, Alkiza, Larraul y Zizurkil para promover y gestionar servicios sociales, culturales y deportivos. Las restantes, 10 en total, surgieron a lo largo de los años ochenta y noventa y todas tienen en común el de prestar, además de otros servicios, el de recogida y transporte de los residuos sólidos urbanos. Una, la Mancomunidad Comarcal Debabarrena, es pluriprovincial, pues en ella colaboran municipios de Bajo Deba pertenecientes a la provincia de Gipuzkoa (Deba, Eibar, Elgoibar, Mendaro, Mutriku y Soraluze) y a la de Bizkaia (Ermua y Mallabia); además de la recogida de los residuos, gestionan de forma mancomunada la perrera y la limpieza viaria. La voluntad de estos ayuntamientos por trabajar de forma asociada se plasma en otra iniciativa de carácter supramunicipal, DEBEGESA, una sociedad creada para el desarrollo económico de la comarca. Otras tres agrupan a municipios guipuzcoanos: la Mancomunidad Urola-Kosta, formada por los ayuntamientos de Aia, Getaria, Orio, Zarautz y Zumaia, ofrece servicios de extinción de incendios, los relacionados con las áreas de bienestar social, cultura y euskera, y servicios para el desarrollo de talleres de iniciación profesional; la Mancomunidad de Servicios de Txingudi asocia a los municipios del Bajo Bidasoa, Hondarribia e Irún, y tiene como objetivo proporcionar servicios del ciclo integral del agua (abastecimiento, saneamiento) y de limpieza viaria; la Mancomunidad de Servicios Urola Garaia, a la que pertenecen Ezkio-Itsaso, Legazpi, Urretxu y Zumarraga, ofrece por su parte servicios de abastecimiento de aguas, de extinción de incendios, de enseñanza, euskera, consumo, televisión comarcal y de transporte a los centros de día.

Las restantes son mancomunidades cuyo ámbito de actuación se desarrolla en Bizkaia. En la comarca de Markina-Ondarroa se localizan dos las cuales se reparten los municipios que forman dicha comarca, desarrollando actividades en campos diversos tales como la promoción de servicios sanitarios, de centros educativos, culturales y deportivos, servicio de transporte, promoción de empleo, medio ambiente, etc. Una es la Mancomunidad Municipal de Lea-Artibai, la de mayor volumen demográfico pues asocia a los ayuntamientos de Berriatua, Etxebarria, Gizaburuaga, Ispaster, Lekeitio, Markina-Xemein, Mendexa y Ondarroa; la otra es Mancomunidad de los Municipios Rurales del Lea a la que pertenecen los de Amoroto, Aulesti, Gizaburuaga, Mendexa y Munitibar-Arbatzegi Gerrikaitz, y que tiene entre sus principales logros la creación de un polígono industrial. Las restantes mancomunidades vizcaínas tienen encomendadas similares funciones y desarrollan actividades en los campos ya mencionados: medio ambiente, desarrollo económico, bienestar social, formación profesional, promoción del euskera, etc. Su localización y composición es la siguiente: la Mancomunidad de las Encartaciones está formada por los ayuntamientos de Artzentales, Karrantza, Galdames, Gordexola, Güeñes, Lanestosa, Sopuerta, Trucios y Zalla, es decir todos los que integran la comarca excepto el de Balmaseda; a la Mancomunidad de Servicios de Uribe-Kosta pertenecen los de Barrika, Berango, Gorliz, Lemoiz, Plentzia, Sopelana y Urduliz; en la Mancomunidad de Servicios del Txorierri están asociados los municipios de Derio, Larrabetzu, Lezama, Loiu, Sondika y Zamudio; y por último, la Mancomunidad Municipal de Arratia esta integrada por los 9 municipios localizados en dicho valle de Arratia: Arantzazu, Areatza, Artea, Bedia, Dima, Igorre, Lemoa, Ubide y Zeanuri.

En definitiva la mayoría de los municipios guipuzcoanos y vizcaínos están asociados en alguna mancomunidad (ver mapa 1). De un total de 199, son 163 los municipios que pertenecen a una mancomunidad y 74 los que están integrados en más de una. Estos últimos se localizan en su mayoría en la zona oriental de Gipuzkoa, en las comarcas de Donostialdea, Tolosaldea y Goierri; en cambio en Bizkaia son pocos los ayuntamientos que participan en dos mancomunidades. Es en esta última provincia, preferentemente en municipios del valle medio del Nervión y de la comarca de Plentzia-Mungia, donde la mancomunidad está menos arraigada.

4. LAS CUADRILLAS DE ÁLAVA

Las comarcas alavesas, como entidades locales, fueron creadas en 1989. En la exposición de motivos de la Norma Foral 63/1989 que las institucionaliza se señala que Álava está formada por áreas geográficas o comarcas bien diferenciadas, cada una con sus específicos problemas y que dicha realidad social y económica precisa articularse políticamente. Para dar respuesta a la problemática comarcal se instituyen las Cuadrillas como órganos de participación y consulta, es decir, como instrumentos de relación entre aquellas, las Juntas Generales y la Diputación y como entes de promoción y gestión de servicios de interés común de las mismas. Asimismo las Cuadrillas se configuran como los marcos territoriales apropiados para la implantación de políticas generales o sectoriales que precisan para su desarrollo de espacios más amplios que el de los municipios. De este modo se constituye la Cuadrilla como una entidad territorial foral, figura que engarza con la que históricamente fue la principal división del territorio provincial. En efecto, hasta la ley de 21 de julio de 1876 por la que se abolieron los fueros y los órganos forales de las provincias vascas, Juntas Generales y Diputaciones Forales, la provincia de Álava se componía de 7 cuadrillas, cada una de las cuales elegía a un elector que eran a su vez los que nombraban al Diputado General de la provincia. Hasta esa fecha las siete cuadrillas eran las de Vitoria, Salvatierra, Ayala, Laguardia, Zuya, Mendoza y Añana. En la actualidad se mantiene el mismo número de cuadrillas, siguen siendo siete, aunque en algunos casos ha cambiado su denominación así como sus ámbitos territoriales. La composición y denominación actual de las cuadrillas es la siguiente: la Cuadrilla de Vitoria-Gasteiz está integrada únicamente por el municipio de su nombre y tiene su sede en la ciudad de Vitoria-Gasteiz; la Cuadrilla de Ayala comprende los municipios de Amurrio, Artziniega, Ayala, Llodio y Okondo y tiene su sede en Llodio; la Cuadrilla de Salvatierra la forman los de Alegría-Dulantzi, Aspárrena, Barrundia, Elburgo, Iruraiz-Gauna, Salvatierra, San Millán y Zalduondo y la sede se sitúa en el municipio que le da nombre; la Cuadrilla de Laguardia-Rioja Alavesa está integrada por Baños de Ebro, Elciego, Elvillar, Kripan, Labastida, Laguardia, Lanciego, Lapuebla de Labarca, Leza, Moreda de Álava, Navaridas, Oyón, Samaniego, Villabuena y Yécora y su sede está en Laguardia; la Cuadrilla de Zuia la componen los municipios de Aramaio, Arrazua-Ubarrundia, Legutiano, Urkabustaiz, Zigoitia y Zuia y tiene la sede en Murgia; a la Cuadrilla de Añana pertenecen los de Armiñón, Añana, Berantevilla, Kuartango, Iruña de Oka, Lantarón, Ribera Alta, Ribera Baja, Valdegobía y Zambrana, estando ubicada la sede en Rivabellosa; por último, la Cuadrilla de Campezo la integran los municipios de Arraia-Maeztu, Bernedo, Campezo, Harana, Lagrán y Peñacerrada y tiene la sede en Santa Cruz de Campezo.

El mapa resultante a partir del reconocimiento de las Cuadrillas presenta similitudes pero también diferencias respecto a la delimitación comarcal que vienen utilizando las administraciones vascas. Si las cuadrillas de Ayala, Campezo y Laguardia coinciden plenamente con los ámbitos territoriales asignados a las comarcas Cantábrica Alavesa, Montaña Alavesa y Rioja Alavesa, tal coincidencia no se repite en las restantes. Los mayores desajustes se producen en relación con la comarca de la Llanada. De ésta quedan separados los siguientes municipios: el de Vitoria-Gasteiz, que pasa a formar la cuadrilla de su nombre, siendo la única que no es plurimunicipal; el de Iruña de Oka que pasa a formar parte de la Cuadrilla de Añana conjuntamente con los de la comarca Valles Alaveses; y el de Arrazua-Ubarrundia que se suma a los municipios de la comarca Estribaciones del Gorbea para integrar la Cuadrilla de Zuia. Los restantes municipios de la Llanada son los que componen la Cuadrilla de Salvatierra.

El órgano máximo de representación de los intereses de la Cuadrilla y el que adopta las decisiones sobre los asuntos de su competencia es la Junta de Cuadrilla formada por los junteros que son nombrados, de entre sus concejales, por los ayuntamientos. El número de los designados varía en función del tamaño de la población del municipio.

En tanto institución de participación y consulta y de promoción y gestión del interés comarcal, la Norma Foral asigna a la Cuadrilla las siguientes competencias:

a) la emisión de Informes en anteproyectos de Norma Foral redactados por la Diputación que afecten específicamente al interés de la Cuadrilla

b) informar sobre cualquier otro asunto de interés general para la Cuadrilla que sea sometido a su consideración por la Diputación o las Juntas Generales de Álava

c) proponer a la Diputación Foral de Álava, Planes y Programas de Actuación de interés específico de cada Cuadrilla que sean competencia de aquélla

d) canalizar y ejercer en su caso aquellas funciones asignadas a entes de carácter comarcal en el desarrollo y ejecución de políticas sectoriales de la UE, de la C. A. del País Vasco y de la propia provincia alavesa

e) promover y gestionar servicios de interés general de la Cuadrilla

f) asumir, por delegación o transferencia, competencias de los Ayuntamientos, Diputación y otras instituciones públicas

g) formular propuesta de obras del Plan Foral de Obras y Servicios de la Cuadrilla previamente a la redacción de dicho Plan por parte de la Diputación alavesa

Asimismo le corresponde a la Cuadrilla aquellas potestades asignada por la legislación general a los entes locales territoriales.

La institucionalización de la Cuadrilla como ente local comarcal supuso la desaparición de las mancomunidades alavesas creadas con anterioridad, como fue el caso de la Mancomunidad Intermunicipal de Servicios de la Rioja Alavesa y de la Mancomunidad de la Llanada Alavesa, y provocó a su vez que el municipio de Aramaio abandonase la Mancomunidad guipuzcoana del Alto Deba a la que pertenecía para integrarse en la Cuadrilla de Zuia. Con la disolución de las mancomunidades mencionadas, los recursos humanos y materiales fueron traspasados a los nuevos entes territoriales los cuales asumieron la prestación de los servicios hasta entonces proporcionados por aquellas.

Aún cuando no todos los ayuntamiento poseían la experiencia de trabajar de forma asociada, actualmente el nivel de servicios prestados por las Cuadrillas es bastante similar, excepto en el caso de la Cuadrilla de Vitoria-Gasteiz. Pero como esta la integra un único municipio, no puede considerarse una agrupación municipal y por tanto no nos referiremos a ella pues queda fuera del objetivo de este artículo.

Los servicios que prestan las Cuadrillas son los siguientes: recogida de basuras, limpieza viaria, mantenimiento de caminos y electrificación rural; asesoría jurídica y urbanística a los ayuntamientos; promoción económica y empleo; servicio social de base, animación sociocultural, mantenimiento de archivos y promoción turística. La Cuadrilla de Ayala también se ocupa por el fomento de la normalización lingüística y proporciona servicio de prevención y extinción de incendios a través del consorcio S.E.I.S. del que forma parte la propia Cuadrilla y la Diputación de Álava. La de Añana está ejerciendo una labor de coordinación y apoyo a los municipios para la implantación de las Agendas Locales 21.

5. CONCLUSIONES

En el País Vasco, donde predominan los municipios de escaso tamaño superficial o de escaso tamaño demográfico, la colaboración entre los mismos es sin duda un factor de desarrollo territorial en la medida que permite proporcionar a la ciudadanía una mayor calidad y diversidad de servicios. Las fórmulas de cooperación supramunicipal existentes en la actualidad son muy diversas: Planes Territoriales Parciales, Consorcios, Agendas Locales 21, Iniciativas Comunitarias (Leader, Equal, Urban, Interreg), Agencias de Desarrollo, Mancomunidades, Comarcas, etc., buena parte de las cuales son fórmulas implantadas en las dos últimas décadas.

Una de las más tradicionales y al mismo tiempo más extendida en el País Vasco es la mancomunidad. El éxito que ha tenido esta forma de cooperación viene avalado por su evolución cuantitativa y cualitativa. De las seis mancomunidades que existían antes de 1980 se ha pasado a treinta y una en la actualidad, de modo que el 81,5% del conjunto de municipios de Bizkaia y Gipuzkoa pertenecen al menos a una mancomunidad y un 37% a más de una. También se ha producido la desaparición de algunas que optaron por otras fórmulas de cooperación supramunicipal: es el caso de la Mancomunidad de Oxiña creada para prestar servicios de agua, basuras y alcantarillado a los municipios vizcaínos de Ea, Elantxobe, Gautegiz Arteaga, Ibarrangelu y Sukarrieta, la cual se ha transformado en el Consorcio de Aguas de Busturialdea; o el de las mencionadas Mancomunidad Intermunicipal de Servicios de la Rioja Alavesa y Mancomunidad de la Llanada Alavesa que se han reconvertido en entes comarcales. El crecimiento cualitativo de las mancomunidades también ha sido notable lo que, sin duda, debe apreciarse como una muestra de su virtualidad. Algunas en su origen fueron creadas para prestar un único servicio a sus ciudadanos pero con el paso del tiempo sus objetivos se han ampliado, asumiendo mayor número de servicios. Un claro exponente de dicha progresión es la Mancomunidad del Alto Deba la cual pretende ser la representación de la comarca y que presenta entre sus logros el haber elaborado un Plan Estratégico.

Pero si las mancomunidades han demostrado ser un instrumento adecuado para superar la fragmentación municipal, ello no impide el que hayan surgido voces críticas que han puesto en entredicho su capacidad de gestión. Se les achaca que sean los políticos y no gestores profesionales los que se encuentren a cargo de la prestación de los servicios; que sus Juntas de Gobierno sean en ocasiones muy numerosas (Font y Parrado, 1994); que los acuerdos adoptados por dichas Juntas tengan que pasar por los ayuntamientos; en definitiva, que el funcionamiento de estas asociaciones es poco flexible, careciendo de la agilidad de las empresas privadas.

Con un funcionamiento en la gestión similar al de las mancomunidades, y por tanto con los problemas propios de la burocracia de la administración pública, las Cuadrillas sin embargo difieren en su constitución la cual obedece a los propios rasgos socioterritoriales de Álava (municipios de pequeño tamaño demográfico, baja densidad). Dichas características precisan de entes de cooperación de mayor extensión territorial y así todas, con la excepción de la Cuadrilla de Vitoria-Gasteiz, superan los 300 km2, siendo la de Laguardia-Rioja Alavesa la más pequeña y la de Añana la de mayor extensión. También se diferencian respecto al papel reservado a la Diputación. En el caso de las mancomunidades las diputaciones pueden financiar parcialmente su actividad pero no pueden participar en sus órganos de gobierno; en el de las Cuadrillas, la Diputación Foral de Álava se reserva un papel más relevante pues no sólo les procura ayuda económica y la asistencia técnica y jurídica necesarias para el desenvolvimiento de su actividad, también es la que tiene la potestad de fijar las condiciones de la gestión del servicio que se encomienda a la Cuadrilla y de recabar información sobre la gestión y formular requerimientos para subsanar las deficiencias observadas.

BIBLIOGRAFÍA

Diputación Foral de Álava: http://www.alava.net

Diputación Foral de Gipuzkoa: http://www.gipuzkoa.net/mancomycon/directorio-m.html

Font, J.; Parrado, S. (1994) “Eligiendo socios en la Administración municipal española: los consorcios y las mancomunidades”, Cuadernos de Gobierno y de Administración, Universidad Rey Jaime I, vol. 3, nº 1-2.

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Martín Mateo, R. (1987) Entes locales complejos, Madrid, Editorial Trivium.

Ministerio de Administraciones Públicas: http://www.dgal.map.es

Norma Foral 63/1989, de 20 de Noviembre, de Cuadrillas. Boletín del Territorio Histórico de Álava del 11-12-1989.

Tabla 1. Mancomunidades de la provincia de Gipuzkoa

Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas y Diputación Foral de Gipuzkoa. Banco de datos del Grupo Territorios.

Tabla 2. Mancomunidades de la provincia de Bizkaia.

Fuente: Ministerio de Administraciones Públicas. Banco de Datos del Grupo Territorios.

Tabla 3. Cuadrillas de la provincia de Álava

Fuente: Diputación Foral de Álava. Banco de Datos del Grupo Territorios.