Estrategias de promocion y ordenacion de la industria en San Sebastian y su area periferica / Esther Gil Alvarez

1.Introducción

El tejido industrial de San Sebastián y su Área Metropolitana (Donostialdea) ha experimentado una profunda metamorfosis en los últimos veinticinco años, máxime al tratarse de un espacio de antigua y densa vocación manufacturera, como es sobradamente conocido [1]. Esta transformación debe interpretarse, por un lado, como resultado de los cambios inducidos por el intenso proceso de reestructuración experimentado, proceso que está en la base y permite entender, al propio tiempo, su inmersión en dinámicas de renovación tecnológica, gerencial y organizativa como respuesta a la acuciante necesidad de adaptarse al nuevo marco tecno-productivo imperante desde principios de los ochenta - esto es, la transición del capitalismo monopolista o fordismo al capitalismo global o posfordismo- de acuerdo con las numerosas teorizaciones existentes al respecto- (Aglieta et al, 1981;Storper y Walker,1989; Amin,1994; Bayer,1987; Palazuelos (coord.,1998); Storper,1994,1997;).De este modo, y en reacción al nuevo contexto tecnológico, a la progresiva apertura e integración de los mercados (globalización), a la difusión de formas de producción más flexibles y segmentadas o a los cambios en el marco normativo, las industrias de la comarca han modificado tanto su funcionamiento interno como sus relaciones con el entorno, con el consiguiente impacto sobre el territorio en que se asientan (Caravaca,2006,29-45). Pero por otro lado, y en clara relación de interdependencia con lo que acaba de señalarse, como consecuencia de la multiciplicidad de actuaciones, preferentemente de carácter institucional, que bien de forma individualizada o a través de fórmulas y redes de colaboración diversas, se han encargado de crear las condiciones necesarias para atraer la inversión y facilitar la continuación de la actividad empresarial tratando, en definitiva, de apuntalar la competitividad territorial. El resultado es una enorme variedad de políticas que se corresponden sobre todo con acciones emprendidas por la Administración en sus diferentes estamentos organizativos, desde las instrumentadas por el Gobierno Central (Planes de Reconversión, etc...), de carácter más genérico, pasando por programas impulsados por la Unión Europea (Programa Urban, Interreg; etc...) si bien, y como es sabido, los procesos de descentralización política han ido desplazando la mayoría de competencias a los gobiernos autonómicos siendo éstos últimos (el Ejecutivo Autónomo Vasco en este caso) y los gobiernos locales, así como las Asociaciones Supramunicipales o Comarcales creadas específicamente para estos fines en la mayoría de los casos, los encargados de poner en práctica y gestionar buena parte de las actuaciones con incidencia sobre la implantación y el funcionamiento de las empresas en general y de las industrias en particular (Mendez,2006,51).

Sin ignorar el primero de los aspectos apuntados, este artículo pretende centrarse de manera específica en este último al presentar una síntesis interpretativa y lo más organizada posible de algunas de las principales estrategias de promoción y ordenación de la industria en Donostialdea en los últimos veinticinco años y de sus manifestaciones mas importantes en los espacios sobre los que se asientan. En este sentido, y tras dibujar una panorámica de conjunto sobre las características de las políticas, agentes y criterios de actuación para el caso específico de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y de Donostialdea en particular, se ha realizado una labor de selección con la idea de centrar nuestra atención en aquellas actuaciones derivadas de políticas con mayor incidencia espacial, lo que ha supuesto focalizar nuestro análisis en el comentario de dos aspectos específicos, siguiendo en buena medida los postulados teóricos de Méndez (v. Cuadro 1) : de un lado, las operaciones desplegadas sobre el patrimonio industrial heredado, esto es, la revitalización de antiguos espacios industriales, bien para su rehabilitación y mejora al objeto de mantener su actividad, bien para albergar otras funciones distintas a la manufacturera que puedan facilitar la dinamización de esos sectores urbanos; y de otro, la promoción de nuevas áreas de actividad en espacios periféricos, pensadas para alojar empresas industriales o para integrarlas en espacios empresariales de uso mixto, que albergan tanto firmas industriales como de servicios, lo que permite el surgimiento de nuevas infraestructuras físicas y tecnológicas de variado signo (Parques Tecnológicos y Científicos, Parques Empresariales, polígonos industriales de calidad, Centros de Empresas e Innovación, etc... (ídem, pp.54-55).

Ilustracion 1: Municipios que integran la comarca de San Sebastian (Donostialdea)

Fuente: Instituto Vasco de Estadística (EUSTAT) y elaboración propia

Cuadro 1. Tipología de políticas de promoción industrial en las ciudades españolas

Revitalizacion de espacios industriales

En coherencia con estas ideas, todo este proceso, y más específicamente las estrategias procedentes del entorno institucional, han provocado así mismo alteraciones significativas en el comportamiento locacional y organizativo de la industria dando lugar a la aparición de nuevos modelos de articulación territorial y urbana. Sin ánimo de generalizar, coexisten tendencias contrastadas y espacios que registran trayectorias opuestas: en líneas generales, y al abandono industrial de las áreas centrales o ciertos espacios fabriles degradados (entornos ferroviarios, portuarios...). sometidos a procesos de vaciado/sustitución/terciarización, se contrapone su crecimiento en las periferias urbanas, particularmente en ciertos sectores (coronas metropolitanas, franjas periurbanas) donde la promoción de parques tecnológicos, empresariales, etc... o la instalación de empresas de reducida capitalización y tecnología convencional da origen a nuevos paisajes industriales de fisonomía bastante distinta a la tradicional. Desde la perspectiva de la ordenación territorial, las nuevas propuestas urbanísticas en materia industrial insisten en la necesidad de espacios productivos más integrados, donde se haga posible esa interdependencia industria-servicios, junto a la defensa de una mayor calidad infraestructural urbanística y ambiental, una diversificación de la oferta adaptada a los diversos segmentos de la demanda empresarial, y una mayor flexibilidad para adaptarse a múltiples situaciones que registran este tipo de espacios, desde la rehabilitación de áreas y polígonos degradados en las áreas urbanas interiores, a la promoción de nuevos espacios en su periferia o junto a los ejes viarios (Méndez, 1997, 306). Sin entrar a analizar las estrategias empresariales, si bien serán objeto de mención en algunas partes del trabajo, y como hemos apuntado arriba, el sentido de estas páginas reside precisamente en valorar las características y los efectos de las intervenciones públicas en la comarca de San Sebastián en materia de promoción y ordenación industrial.

2. Significado de las políticas de promoción y ordenación industrial en la CAPV y en Donostialdea.

Tal y como se ha señalado en la introducción, la comarca de San Sebastián (Donostialdea) ha experimentado en el último cuarto del siglo XX un intenso proceso de readaptación de sus estructuras productivas, principalmente industriales, a las exigencias impuestas por el nuevo marco tecno-económico identificado como Tercera Revolución Industrial o posfordismo. En ese proceso, la movilización del potencial endógeno entendido en su sentido más amplio, o lo que es lo mismo, la revalorización de las condiciones territoriales por parte de los agentes sociales, tanto privados como públicos, ha jugado un papel esencial (Gil, 2004,168). Y es que, en efecto, el diagnóstico de reconocimiento territorial sobre Donostialdea durante el último cuarto del siglo XX y principios del actual ha revelado la existencia de un espacio, y más específicamente, de un sistema productivo en clara mutación y afectado por fuertes dinamismos socio-económicos y espaciales, en función de los cuales se explican y pueden entenderse las características y la dinámica reguladora de su organización y funcionamiento hoy".

Desde esta perspectiva, el alto grado de vertebración y cohesión del espacio objeto de estudio, tanto internamente como con el exterior, esto es, en el marco del sistema urbano regional, nacional y transfronterizo, y en este sentido, las buenas condiciones de conectividad y accesibilidad favorecidas por sus infraestructuras de relación, amén de las proyectadas o en avanzado estado de ejecución; la existencia de un sistema de asentamientos articulado sobre la base de una compleja red urbana e industrial con centro en la capital donostiarra, con las consiguientes ventajas asociadas al importante grado de urbanización, concentración poblacional y proximidad geográfica, la densidad e importante cualificación y capacitación de sus recursos humanos, apoyada en un potente soporte equipacional de carácter formativo y docente a todos los niveles, el predominio de un denso tejido industrial fuertemente reeestructurado y crecientemente pymeizado sobre la base de una estructura sectorial tradicional pero modernizada y flexible, la emergencia de nuevos espacios neotecnológicos, de infraestructuras inteligentes y de equipamientos orientados a la satisfacción de las nuevas necesidades industriales, el alto potencial investigador e innovador derivado de estas actuaciones, la apertura al exterior, etc....no hacen sino traducir y materializar unos esfuerzos de modernización y adaptación tecnológica que se han revelado como imprescindibles para afrontar con garantías de éxito el cambio técnico (ídem, 2004, 168-169).

Por lo que se refiere al tejido productivo propiamente dicho, ha implicado una profunda modificación de los esquemas organizativos vigentes a mediados de los setenta, dando prioridad a nuevas secciones cuyo resultado más visible ha sido una disminución ostensible del empleo industrial y el aumento de los servicios en general, y de los asistenciales a las empresas en particular, en un proceso de progresiva y evidente terciarización del espacio comarcal [2]. Por otro lado, se ha tratado de crear ventajas comparativas potenciales a partir del aprovechamiento del buen conocimiento de productos y procesos en sectores maduros, pero adaptándolos a las nuevas necesidades y oportunidades del mercado. Para ello, y además del "Know how" acumulado inherente a los espacios que cuentan con una fuerte y temprana vocación industrial, las empresas han cambiado sus patrones habituales de funcionamiento, adquiriendo un especial protagonismo los mecanismos de desverticalización, las estrategias de flexibilización, modernización tecnológica y funcionamiento en redes, lo que ha contribuido a la emergencia de un tejido productivo diferente, más moderno, dinámico e interdependiente que, aunque con diferencias según sectores productivos o tamaños de empresa, ha sido capaz de enfrentar, pese a ciertos condicionantes externos e internos de importancia, los retos de la Sociedad del conocimiento e insertarse con éxito en el nuevo marco del capitalismo global (ídem,2004).

Este proceso de transformación, además de traducir las estrategias empresariales de modernización y adaptación al cambio, ha requerido igualmente una estrecha relación y participación por parte de los centros decisionales, básicamente los entes públicos en sus diferentes escalones y jerarquías administrativas (Gobiernos Central y Vasco, Diputaciones Forales, Municipios implicados, entidades asociativas de carácter supra-comarcal) que, en un proceso de creciente de racionalización gerencial y coordinación inter-institucional, han tratado de impulsar y desarrollar un amplio abanico de acciones encaminadas tanto a sanear y reestructurar las industrias tradicionales como a fomentar acciones de carácter horizontal orientadas a apoyar y facilitar múltiples aspectos como la investigación aplicada, la formación, la mejora de la gestión, la internacionalización empresarial, etc...a partir de la puesta en valor de los recursos locales y de la creación del soporte infraestructural y tecnológico necesario. Así pues, otro de los elementos esenciales en este proceso reside precisamente en la apuesta decidida por parte de los entes públicos, y en este sentido, la importancia de los propios factores institucionales en la creación del contexto propicio para el apoyo al cambio y a la innovación mediante una política firmemente empeñada en la generación de economías internas al territorio y en la creación de un “Sistema Regional de Innovación”, lo que contribuye a entender las características del tejido fabril actual, definido por su marcado dinamismo, flexibilidad, capacidad concurrencial, internacionalización y potencial innovador, como se ha comentado. (Del Castillo y Diez,1992;Del Castillo y Barroeta, 1995; Barroeta, Del Castillo y Diez ,1998; Cooke, 1999; Gil, 2006, 431-459)

Al respecto, en una valoración global, y sin entrar a cuestionar el generoso esquema de ayudas y programas instrumentados, conviene resaltar la ausencia de homogeneidad de la intervención pública tanto a lo largo del periodo analizado (1980-2005), como desde el punto de vista del tipo de intervenciones realizadas (objetivo o eje prioritario de actuación), o del grado de implicación y coordinación de los agentes así como de sus connotaciones específicamente territoriales, lo que permite detectar ostensibles variaciones en ese sentido (V. Cuadro 2)

CUADRO 2: Principales actores institucionales y líneas de política industrial durante la reestructuración. CAPV y Donostialdea (1980-2000)

1.ACTORES INSTITUCIONALES (1980-2000):

SPRI SA, SPRILUR SA (Gobierno Vasco-CAPV)
DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA (GUIPÚZCOA)
AYUNTAMIENTO SAN SEBASTIÁN, AYTO.MUNICIPIOS DE DONOSTIALDEA
SOCIEDADES DE DESARROLLO COMARCAL:

* SORTU 1 SA (Hernani, Astigarraga,Urnieta)

* OARSOALDEA (Pasajes, Lezo, Oyarzun, Rentería)

* URGIGA SA (Fusión de Sortu 1 SA+ Sortu5 SA+ Deti SA)

2. LINEAS DE POLITICA INDUSTRIAL (1980-2000)

a) Política de Reconversión y Reestructuración

-Gobierno Central

-Reestructuración del Gobierno Vasco (carácter complementario y de apoyo)

b) Política de promoción de la inversión:

-Gobierno Central: Donostialdea declarada ZID del País Vasco (1988)

-Adm Pública Vasca: Programas Convenio Pymes, PAI,AFI, Garapen ,Ekimen, etc...:Donostialdea declarada Zona de Interés Preferente

c) Políticas de corte horizontal:

- Apoyo a la Innovación y a la Formación: (Unidad de Estrategia Tecnológica (UAT),Planes de Estrategia Tecnológica (PET),Red Vasca de Ciencia y Tecnología (RVCYT))

- Mejora de la gestión e incorporación de intangibles

- Apoyo a la infraestructura industrial y tecnológica (Programa Industrialdeak, Industria Lurrak, Gestión de Polígonos y Terrenos propios, Parques Empresariales y Tecnológicos; Centros de empresas e Innovación (Ceis), Incubadoras de Empresas,etc..)

Fuente: Elaboración propia

En líneas generales, por lo que respecta al conjunto de líneas de intervención públicas cuyo ámbito espacial de actuación se ha circunscrito a toda la Comunidad Autónoma del País Vasco, se ha producido una transición gradual desde un inicial modelo de intervención de tipo vertical, basado en las subvenciones al capital o en medidas puntuales de asistencia y sostenimiento de empresas, característico de la política de reestructuración propiamente dicha, hacia una estrategia de actuación distinta que enfatiza las medidas horizontales de apoyo empresarial, susceptibles de ser absorbidas geográficamente de un modo más difuso por todo el territorio vasco. Dicho de otro modo, se ha pasado de un tipo de intervenciones que apoyaban exclusivamente la realización de aspectos materiales y tangibles como son las inversiones en equipo capital, hasta una política de promoción de la tecnología y de los intangibles, esto es, de aquellos aspectos más cualitativos relacionados con la mejora de los procesos productivos y de la gestión y organización, en un contexto en el que el sector público adquiere cada vez un mayor protagonismo o, si se prefiere, adopta un papel distinto, y comienza a perfilarse como el gestor de la adaptación dinámica permanente de la industria de la región a los estándares exigidos en el mercado internacional, facilitando y promoviendo a través de los instrumentos a su alcance los procesos reindustrializadores y de promoción económica (314; Landabaso, Díez y García, 1990,373; Caja Laboral Popular, 1989; Gil Alvarez, 2004).

En todo este proceso se ha ido evolucionando hacia mayores cotas de coordinación interinstitucional, fundamentalmente entre el Gobierno Vasco, las Diputaciones Forales y las entidades municipales, y también se ha ido avanzando hacia mayores niveles de racionalización y optimización en la gestión de las intervenciones y en los criterios de selectividad espacial de las actuaciones. Conviene resaltar, por su especial protagonismo, la creación de organismos como Spri (Sociedad para la Reconversión y Promoción industrial -Ley 5/1981 de 10 Junio de 1981) y de Sprilur, por parte del Ejectutivo Autónomo Vasco, en colaboración con entidades de ahorro y otros agentes sociales, y la importancia de la creación de específicas Sociedades de Desarrollo Comarcal o entidades de desarrollo socio-económico de índole supramunicipal para aunar esfuerzos y canalizar de manera óptima las inversiones en la recuperación y promoción de los espacios objeto de intervención. En el caso concreto de Donostialdea estas sociedades son de creación relativamente reciente, a lo largo de los noventa básicamente, y han permitido dividir a la comarca en varios "sub-espacios" según criterios de identidad socio-económica y proximidad física. Es el caso de Oarsoaldea SA, para impulsar y promover una de las áreas más intensamente afectadas por el declive de la actividad industrial, como es el conjunto de los municipios en torno a la bahía portuaria de Pasajes (Pasajes, Rentería, Lezo y Oyarzun); y de Sortu 1 SA, orientada a la redinamización y revitalización de otro de los espacios más afectados, esto es, el constituido por el municipio de Hernani y términos municipales adyacentes, fuertemente vinculados por relaciones funcionales derivadas de su proximidad física (Hernani, Urnieta y Astigarraga). La fusión de Sortu 1 SA con Sortu 5 SA (que hace lo propio para los municipios de Irún y Fuenterrabía-) y con DETI SA (Centro de Empresas e Innovación de San Sebastián) permitió la creación de Urbiga SA (Agencia de Desarrollo del área Bidasoa-Urumea) a finales de los noventa en un intento de superar las delimitaciones administrativas de los espacios comarcales y potenciar la noción de territorialidad vinculada estrechamente con las posibilidades permitidas por el desarrollo local o endógeno.

En el contexto de este complejo entramado institucional es en el que, por lo tanto, debe inscribirse el comentario de las características y efectos de las intervenciones públicas en la comarca de San Sebastián. Por lo que respecta a las actuaciones orientadas a la reconversión y reestructuración propiamente dichas, hay que destacar la intensidad de sus impactos, tanto en lo que se refiere a las grandes operaciones de reconversión desplegadas por el Gobierno Central al amparo de la Ley de Reconversión y Reindustrialización en los años ochenta, como a las actuaciones que, con fines complementarios y de apoyo fueron diseñadas desde el Gobierno Vasco (Gil Álvarez, 2004, 175-248). En ambos casos, especialmente en lo que respecta a la política de reconversión del Gobierno Central en las empresas comarcales implicadas en los planes o acciones individuales, los efectos han sido muy importantes tanto desde el punto de vista social como económico y espacial, derivados en esencia, de la importante contracción de las capacidades productivas y laborales de las empresas, y saldados, en buena parte de los casos, con el cierre definitivo de buena parte de las instalaciones más emblemáticas de la industria comarcal, destacando el valle medio del Oria (Lasarte, Usurbil), del Urumea (Hernani) y los municipios en torno a la Bahía de Pasajes (Rentería, Pasajes, Lezo y Oyarzun), afectados por un profundo declive de sus estructuras productivas industriales. Desde una perspectiva geográfica, con todo, resulta de enorme interés, explicar y comentar las actuaciones cometidas con posterioridad sobre este patrimonio industrial heredado, aspecto en el que profundizamos en el apartado siguiente .

La política de reestructuración del Ejecutivo Autónomo Vasco, polémica y controvertida por las numerosas críticas relacionadas con la virtual efectividad de unas intervenciones descoordinadas, realizadas en ausencia de prioridades y más basadas en el sostenimiento que en el cambio, ha supuesto así mismo el despliegue de programas y planes que, a excepción del P.R.E (Plan de Relanzamiento Excepcional) constituyen un conjunto de iniciativas de dudosa eficacia, encaminadas al saneaminto financiero y laboral de las firmas con problemas de viabilidad y no incluidas en los sectores contemplados por la política de reconversión del Gobierno Central (Spri,1997).

Menos controvertido puede considerarse el balance de las intervenciones efectuadas en materia de promoción, reindustrialización e incentivación de la inversión, donde la variable territorial adquiere un mayor protagonismo, tanto desde las instancias de la Administración Central, donde por primera vez los municipios del cinturón industrial de San Sebastián son declarados Zona Industrial en Declive (Z.I.D), beneficiándose, aunque sin demasiado éxito, de medidas de incentivación mejores; como desde el Gobierno Vasco y Diputaciones que, con cargo a programas como el PAI (Programa de Apoyo a la Inversión Financiera) o similares, intentan superar la criticada descoordinación y potencian la modernización tecnológica, organizativa y gerencial de las firmas,la diversificación del tejido productivo y el apoyo a la terciarización industrial, sobre la base del despliegue de un cuantioso volumen de recursos económicos (Gil,2004,249-317). En la mísma línea, y en un periodo más reciente, la década de los noventa, la incorporación de la variable espacial también se hace explícita a través de programas de promoción como el Garapen, el Ekimen y el Apoyo a Nuevos emprendedores a través de los que San Sebastián y su Área Periférica es considerada como Zona de Interés Preferente de cara a la obtención de diferentes tipos de ayudas, subvenciones y medidas de incentivación de la inversión, gestionadas ya en buena medida por las Sociedades de Desarrollo Comarcal mencionadas y que tienen su contrapunto espacial dentro de la comarca en tres áreas concretas: el término municipal de San Sebastián, los municipios integrados en Oarsoaldea (Rentería, Pasajes, Oyarzun y Lezo) y la "subcomarca de Hernani", esto es, nuevamente los espacios más afectados por la crisis industrial, con excepción del valle medio del Oria que, no obstante, también se verá afectado por el entramado de apoyo público.

Finalmente, debe hacerse referencia a los efectos de las políticas de corte más horizontal centradas, fundamentalmente, en tres ejes u objetivos prioritarios de intervención por parte de la Administración Pública Vasca (Spri, 1997;Gil,2004,319): de un lado, la promoción de la Innovación Tecnológica y la Formación a través, entre otras muchas medidas, del apoyo al sistema de Ciencia-Tecnología-Industria mediante la tutela de los Centros Tecnológicos y de Investigación, el apoyo a las Universidades, Centros de Formación, Laboratorios, etc.. ; de otro lado, y como otro de los pilares básicos en los que se asienta la política de provisión de servicios reales a las empresas en la CAPV, la mejora de la Gestión Empresarial e Incorporación de Intangibles, con el despliegue de numerosos programas promotores de la mejora de la productividad y competitividad empresariales, y de apoyo al proceso de apertura al exterior (calidad, internacionalización, etc...). Finalmente, y con el propósito de que ninguna iniciativa industrial se malogre por la falta de suelo o pabellones donde ubicarse, el apoyo a la Infraestructura Industrial y Tecnológica, centrada especialmente en la creación de infraestructuras físicas y tecnológicas (polígonos industriales de calidad (Programa Industrialdeak), suelo industrial urbanizado (Programa Industria Lurrak), parques empresariales y tecnológicos, centros de empresas e innovación, etc...)

En lo referente este último aspecto, centrado, como se ha indicado, en asegurar la existencia de suelo industrial y pabellones, en cantidad y calidad suficientes a precios competitivos, a fin de favorecer la implantación y expansión de todo tipo de actividades económicas, ha destacado el elevado grado de colaboración interdepartamental e interinstitucional. De este modo, Spri, Sprilur, Diputaciones y Ayuntamientos de los municipios interesados se han dado la mano y cooperan conjuntamente en la creación de Sociedades Participadas (Industrialdeak, Industria Lurrak) y Sociedades de Animación encargadas de materializar en el espacio los proyectos de infraestructura más adecuados en cada caso.

3.Implicaciones espaciales de la política de reestructuración en Donostialdea

Tal como se ha señalado, las alteraciones experimentadas por la industria de Donostialdea y relacionadas, en esencia, con la transición de un modelo de producción fordista al denominado de especialización flexible, han provocado el diseño de todo un abanico de estrategias institucionales con fines reestructuradores y redinamizadores, contribuyendo a generar importantes cambios en las formas de articulación territorial y urbana. Interesa pues fijar nuestra atención en las implicaciones territoriales de estos procesos, generadores de efectos espaciales y paisajísticos de notable alcance sobre el modelo metropolitano preexistente

ilustración n.2: Mapa 2: Impactos espaciales del proceso de reestructuracion industrial en Donostialdea (PDF)

Al respecto, y en primer lugar, conviene hacer referencia el mencionado cese de actividad de instalaciones emblemáticas en la historia industrial de la comarca, por efecto de la política de reconversión, y en este sentido, comentar y valorar las reorganizaciones espaciales ocurridas en los espacios donde éstas tenían localizadas sus centros de fabricación ; debe apuntarse así mismo, y por otro lado, el intenso proceso de reestructuración “in situ” que han desplegado buena parte de las empresas de la zona, sin la necesidad de alterar drásticamente sus pautas de localización tradicionales, si bien la aplicación de determinadas lógicas y estrategias de funcionamiento, (descentralización, externalización, expansión, etc...) han inducido alteraciones espaciales de diverso signo, relacionadas básicamente con fenómenos de cambio de tamaño superficial, procesos de relocalización total o parcial de las instalaciones etc..,en un tiempo pasado, o bien, apuntadas en previsión de futuro; finalmente, hay que hacer referencia a la existencia de pautas de comportamiento espacial que deben analizarse e interpretarse en función del aprovechamiento de las expectativas, incentivos y, en definitiva, con la valoración de la amplia gama de posibilidades ofrecidas desde la Administración Pública Vasca en su esfuerzo deliberado por adecuar la oferta de suelo y pabellones industriales a las nuevas necesidades de la demanda, lo que se ha traducido en la creación de nuevas áreas de actividad, entre las que los nuevos parques industriales, empresariales y tecnológicos ocupan un papel destacado. Todo ello no hace sino reflejar importantes efectos, dinamismos y alteraciones desde la perspectiva espacial; Unos efectos que pueden sintetizarse en la coexistencia de dos tipos de procesos básicos [4]. Por una parte, las actuaciones sobre el patrimonio industrial heredado, esto es, los fenómenos de vaciado, sustitución y/o mantenimiento de los usos industriales tradicionales, que se detectan claramente en aquellos espacios más intensamente afectados por la crisis y reconversión, relacionados sobre todo con el cese de actividad de instalaciones fabriles emblemáticas en la historia industrial comarcal. Y por otro, la creación de nuevas áreas de actividad, de nuevos espacios productivos en respuesta a las nuevas exigencias y demandas de las empresas resultantes del proceso, ya sea de nueva creación o preexistentes.

3.1 Actuaciones sobre el patrimonio industrial heredado.

La intensidad del proceso de reestructuración industrial experimentado por los municipios del ámbito objeto de estudio y materializada, entre otros aspectos, en el mencionado cierre de numerosas factorías emblemáticas de su historia industrial, ha traído consigo la necesidad de intervenir sobre ese patrimonio industrial antiguo al objeto de mantener sus funciones tradicionales o dotarle de nuevos usos, aspectos ambos a los que ni ha sido ni es ajeno el grado de sensibilidad y voluntad del entorno institucional imperante. En este sentido, y relacionado con el primero de los aspectos apuntados, esto es, el que tiene que ver con el mantenimiento de los usos manufactureros, existen en la comarca numerosos ejemplos sumamente expresivos al respecto. Es lo que ocurrido en varias firmas emblemáticas clausuradas en el valle medio del Oria, como Brunet SA y Bianchi SA, ambas situadas en el municipio de Lasarte lo que ha supuesto en este caso tanto el mantenimiento de los usos industriales, si bien adaptándose a las características del nuevo tejido productivo, dominado ahora por pymes (industrialdea -polígono industrial de Lasarte-, pabellones de promoción privada), y combinados en algún caso muy concreto con la emergencia de nuevos usos, de carácter residencial (construcción de viviendas de VPO); en idéntico sentido, conviene señalar el valle medio del Urumea y los impactos asociados al cierre de Pedro Orbegozo SA (Acenor-Hernani) con la continuidad de los usos industriales, revestidos de diferentes formas (industrialdea de Hernani); y el entorno de la Bahía de Pasajes, fuertemente afectada por el cese de actividad de Aceros y Corrugados de Lezo SA (Acecor SA) en Lezo, la Real Compañia Asturiana de Minas en Rentería, y la conversión de Astilleros Luzuriaga SA en Astilleros de Pasaia SA, entre otros. A la demolición de los antiguos edificios industriales le ha seguido la utilización con fines de almacenaje y logísticos del espacio liberado tras su cierre. Por otro lado, la Sociedad Oarsoaldea SA se ha encargado de liderar la redinamización socio económica de este espacio gestionando varias iniciativas Industrialdea e Industria Lurrak tanto en Oyarzun, Lezo como, y de forma más reciente, en Rentería. Sin embargo, todavía se encuentran en situación de franco deterioro y evidente ruina industrial las plantas que Bianchi y Victorio Luzuriaga tenían en Pasajes Antxo. Como se ha comentado, este municipio y todo el entorno de la Bahía de Pasajes constituye actualmente el espacio socio-económico más deprimido de la comarca, con el mayor nivel de desempleo y está a la expectativa del impulso a su regeneración integral, contemplada en numerosos proyectos, incluido el programa Urban-Pasajes (2001-2006) [5].

No obstante, otro aspecto de especial relevancia en relación con las actuaciones desplegadas sobre el patrimonio industrial heredado del proceso de reestructuración tiene que ver con la sustitución de usos, preferentemente terciarios o de carácter residencial a partir del cierre de instalaciones fabriles obsoletas localizadas en barrios industriales de la ciudad o dentro de su Área Complementaria. Relacionado con la terciarización, a esta idea responde la creación de un Centro Recreativo en el solar que la firma Astilleros Luzuriaga tenía en el barrio de Recalde (Txiki Park) o del Centro Cultural Jareño en sustitución de la fundición homónima existente en el barrio de Egia. Es lo que ha ocurrido así mismo con la empresa Iberconta SA, emblemático establecimiento de la historia económico industrial de la ciudad, orientada a la fabricación de contadores de agua y aparatos de precisión y emplazada en el barrio de Bidebieta, Desde 1996 y tras su cierre por problemas relacionados con sobredimensionamiento laboral y productivo pese a haber sido absorbida por la multinacional Asean Brown Bobery (ABB) se ubica en su lugar un vivero de empresas, el CEI-Contadores, orientado a la tutela y oferta integrada de servicios para pequeñas iniciativas empresariales. Asimismo, todo el entorno de la empresa ha sido remozado para la construcción viviendas de alta calidad.

Un fenómeno interesante en el que igualmente conviene detenerse en relación con el tema que nos ocupa tiene que ver con la reutilización de pabellones industriales en desuso, dotando a sus instalaciones de nuevos usos, terciarios en la mayoría de los casos, pero manteniendo la morfología y el carácter fabril del edificio. En este sentido cabe destacar la transformación funcional, si bien respetando la arquitectura tradicional, de la Real Fabrica de Tabacos, el emblemático Edificio de Tabacalera, situado junto a la estación de ferrocarril del Norte, y por tanto en el entorno ferroviario de Donostia [6].

Se trata de un edificio construido a principios del XX y levantado en sustitución de la primitiva fabrica emplazada en pleno centro donostiarra -calle Garibay- debido a su necesidad de ampliación. Este gran conjunto fabril, inaugurado en 1913 y que recuerda por sus dimensiones y diseño a un gran conjunto palacial, con una morfología similar a las antiguas fábricas reales -en lugar de asemejarse a los modelos tipológicos fabriles típicos de principios de siglo XX-, es sin duda uno de los elementos más valiosos y singulares del patrimonio industrial donostiarra. Desde 2003, y una vez clausuradas sus puertas como centro de fabricación, se ha procedido a su remodelación con el fin de albergar uno de los proyectos prioritarios dentro del Plan Estratégico de la ciudad como es el Centro Internacional de la Cultura Contemporánea de San Sebastián (Fuente: Plan Estratégico de Donostia-San Sebastián (2002-2010), 64-67) con la idea de consolidar una ciudad de la cultura y de la creatividad, entre otras actuaciones. Se pretende así idear un espacio cultural singular, multidisciplinar y de proyección internacional en torno a la cultura de la imagen y de las nuevas tecnologías, las expresiones culturales y la problemática del mundo contemporáneo. Una auténtica fábrica de cultura visual donde confluirán el cine, la televisión, el arte contemporáneo y las múltiples facetas del diseño (Fuente: http://www.tabacalera.ehu) [7].

Cuadro 3.Elementos básicos del Proyecto Tabacalera:

El proyecto 10+1 claves

10 +1 CLAVES

Un lugar donde la cultura se crea, se debate, se muestra, se aprende y se disfruta.
Dirigido a profesionales y a públicos no especializados: laboratorio y plaza a la vez.
La cultura visual, con el audiovisual como principal atractivo
Cultura visual, conectada con la sonora, la científica y la gastronómica.
Impulsor de la creatividad y la innovación
Cruce entre saberes y disciplinas
Herramienta útil diseñada en y para la era digital
Enlace entra la cultura vasca y la internacional
Sede otras instituciones y servicios culturales como Filmoteca vasca o la Biblioteca de Euskadi
Espacio público
Fábrica de cultura visual .

Fuente: www.tabacalera.ehu/proyecto

Interesa resaltar de cara al tema que nos ocupa que, aunque convertido en centro cultural y por lo tanto sometido a un proceso de intensa transformación funcional, conserva su carácter fabril lo que le convierte en exponente claro de la recuperación y reutilización de antiguos espacios y edificios industriales al servicio, en este caso específico, de la cultura (Méndez, 2006, 458-459).

Finalmente, y como otro de los procesos detectados en relación con las implicaciones espaciales de la reestructuración sobre antiguos edificios industriales, hay que mencionar las operaciones de sustitución por proyectos de renovación urbana-residencial. Como ejemplo expresivo de intensa renovación urbana sobre antiguo suelo industrial en el propio municipio de San Sebastián destaca la actuación urbanística producida en torno al área de Venta Berri, en el tradicional barrio donostiarra de El Antiguo. Esta intervención se produce durante la década de los noventa y en esencia supone la demolición de uno de los espacios de concentración fabril tradicional de gran empresa más destacados del termino municipal y su sustitución por usos residenciales de tipo mixto donde se combinan tipologías edificatorias de elevados estándares de calidad y orientadas a una demanda con nivel adquisitivo alto y medio-alto con viviendas de protección oficial ofrecidas a la población con menos recursos en régimen de arrendamiento.

De este modo, se ha producido una radical transformación morfológica, funcional y paisajística de este espacio situado al suroeste donostiarra y sede, desde principios del proceso de industrialización a finales del siglo XIX, de empresas tan emblemáticas como Chocolates Suchard SA, de Cervezas Juan y Teodoro Kutz( responsable de marcas tan conocidas como Cervezas El León o La Estrella) o de La Providencia, orientada al sector de perfumería y limpieza, con unas dimensiones y una capacidad productiva y de empleo muy significativa que a finales del XX se derriba para hacer viviendas (Fuente: Segurola, en Saez, Piñeiro et al., 2006). Hoy en día y tras materializarse una de las áreas residenciales más ordenadas y caras de la ciudad, se combinan en ella usos educativos (con la implantación de sedes de Universidades – Universidad de Navarra, Universidad del País Vasco, Centros Tecnológicos) y terciarios (Cámara de Comercio de Gipuzkoa) a fin de diversificar los usos, si bien y como se ha indicado, el objetivo último reside en la creación de una gran área residencial.

3 2. Nuevos áreas de actividad y nuevos espacios productivos.

Si las operaciones sobre el patrimonio industrial heredado constituyen uno de los procesos de mayor relevancia en relación con las implicaciones espaciales de las políticas de reestructuración, conviene no ignorar el otro de los fenómenos detectados ,esto es, el que tiene que ver con el progresivo afianzamiento de determinados sectores de la capital, Donosti-San Sebastián, situados en su área complementaria o periférica (concretamente las áreas meridional y occidental ) como espacios idóneos para la localización de nuevos espacios productivos orientados a albergar las infraestructuras y actividades de mayor valor añadido y más conectadas con la innovación y el cambio tecnológico. Estos sectores coinciden además con los espacios de mayor calidad paisajística y ambiental de la ciudad, además de contar con unas excelentes condiciones de accesibilidad y hay que asociarlos, lógicamente, con los efectos derivados de las directrices de la política industrial de la CAPV en la ciudad en materia de infraestructuras inteligentes y de apoyo a la industria, apuntados ya en el primer epígrafe. Una política centrada en asegurar la existencia de suelo industrial y pabellones, en cantidad y calidad suficientes a precios asequibles, de forma que se impulse la localización de actividades económicas como se ha comentado.

Los instrumentos para desarrollar este tipo de política, en consonancia con las políticas marcadas desde otros ámbitos europeos, han sido básicamente la promoción de pequeños polígonos con construcciones modulares en sus diversas variantes: nuevos polígonos (Programa Industrialdeak desarrollado a través de las sociedades Spri SA y Sprilur SA) y la promoción pública de suelo industrial urbanizado(Programa Industria Lurrak (Spri/Sprilur).Gracias a estas iniciativas, numerosas pymes han encontrado un lugar privilegiado, con servicios avanzados, precios asequibles y una situación estratégica donde desarrollar su actividad. Siguiendo asimismo la experiencia desarrollada en los países europeos, la política de promoción de infraestructuras industriales ha otorgado un significado especial a la creación de Parques Tecnológicos para dar cobertura a aquellas iniciativas empresariales con contenido innovador y de alta tecnología. En este sentido, la Red de Parques Tecnológicos del País Vasco (Zamudio en Vizcaya, Miñano en Alava y Miramon en Guipúzcoa) ha conformado un triángulo en el asentamiento industrial de la high tech y constituye una auténtica red de eficacia innovadora y un impulso a la diversificación del tejido industrial de Euskadi (Spri, 1997).

Como nuevos espacios productivos en San Sebastián hay que destacar en consecuencia la creación del Parque Tecnológico de Miramón, emplazado en la finca del mismo nombre que tiene una extensión de 130 Ha. La Sociedad Parque Tecnológico de San Sebastián, que gestiona el Parque, fue constituida a principios de 1994 por la Spri (51%), la Caja de Ahorros Gipuzkoa-San Sebastián (25%), la Diputación Foral de Guipúzcoa (19%) y el Ayuntamiento de San Sebastián (5%). Miramón se concibe en una idea mixta de Parque Tecnológico (116.000 m2); Parque Residencial (103.000 m²), con un desarrollo de baja densidad edificatoria y Parque Natural (650.000m²).

Como toda infraestructura inteligente de estas características, el Parque Tecnológico está destinado a acoger empresas de alta tecnología y centros y laboratorios de I+D, siendo de interés preferencial en el de Miramón las áreas de electrónica, informática, telecomunicaciones, control y automática industrial, materiales avanzados, tecnologías del medio ambiente y terciario avanzado. Además de estar ubicado en un entorno privilegiado, está bien comunicado y próximo al Campus Universitario y a los Centros Tecnológicos. Desde el punto de vista de su evolución, en 1997 finalizó la construcción del primer núcleo edificatorio del Parque, un total de 10.000 m² integrado por el Edificio Central de 4.000 m² (oficinas y servicios centrales de la Sociedad, auditorio, diversas salas, hall de exposiciones, servicios telemáticos avanzados, cafetería, restaurante y parking subterráneo) y cinco Edificios Empresariales, de carácter modular y con servicios complementarios y telemáticos avanzados y parking subterráneo, que computan 6.000 m². La capacidad edificatoria del Parque Tecnológico asciende a 90.000 m² de techo, de los que 25.000 m² son construidos por la Sociedad Gestora del Parque para ser alquilados o vendidos, quedando los 65.000 m² restantes distribuidos en diversas parcelas urbanizadas con destino a la venta. Entre las primeras empresas implantadas en el Parque destacan Ibermática (implantada en la década de los años setenta), Adegi, Elkargi (SGR), el Centro de Innovación Tecnológica del Medio Ambiente (constituido por los Centros Tecnológicos de Gaiker, Inasmet, Labein y Leia), etc.

Otra fórmula de utilización y racionalización del suelo que se está extendiendo en el País Vasco ha sido la representada por los Parques Empresariales, un nuevo concepto a medio camino entre los Parques Tecnológicos y los polígonos industriales representados por los Industrialdeak, como se ha apuntado. Hasta el momento se han puesto en marcha varios proyectos de estas características, destacando el Parque Empresarial de Asuarán en Vizcaya, y el Parque Empresarial Zuatzu , en la capital Guipuzcoana.

En lo que respecta al Parque Empresarial de Zuatsu, que está ubicado en Ibaeta, junto al Campus Universitario, la N-I y la autopista A-8, está participado por la Spri al 51% y la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián al 24,5% respectivamente. La concepción de este Parque es la de promocionar, consolidar y crear pequeñas y medianas empresas innovadoras en el sector industrial y de servicios, no teniendo cabida la industria pesada. Se concibe como un espacio productivo complementario a Miramón y es un modelo intermedio entre la concepción del modelo de Industrialdea y la de Parque Tecnológico.

Este Parque Empresarial cuenta con 139.000 m² de los que 58.335 m² corresponden a instalaciones industriales de tecnología innovadora; 10.800 m² a un Centro de Empresas e Innovación (CEI); y 6.000 m² a un lugar para organizar convenciones y ferias (Centro de Exposiciones y Congresos). El resto de la superficie corresponde a zonas verdes y aparcamientos (1.100 plazas subterráneas y 556 en superficie).Los dos primeros edificios terminados a finales de 1997 (11.500 m²), continuándose con la construcción de diversos edificios hasta el año 2003 (Fuente: Gerencia del parque).

Finalmente, los resultados de la política de infraestructuras en San Sebastián y su entorno evidencian la intensa afección espacial de los programas Industrialdeak e Industria Lurrak, especialmente del primero, con ocho iniciativas en funcionamiento, lo que la hace despuntar en el territorio vasco como el espacio de mayor localización de este tipo de polígonos industriales (V. Cuadro 4).

De este modo, y unido al PT de Miramon y al PAE de Zuatsu prácticamente todas las actuaciones en el ámbito del suelo y las infraestructuras empresariales diseñadas desde la Administración Pública Vasca, ha tenido su referencia espacial en Donostialdea, evidenciando la intensa crisis padecida por este espacio, y consecuentemente, la urgencia y la intensidad de las medidas aplicadas en aras a su recuperación y promoción, así como las implicaciones espaciales derivadas de estos procesos.

Cuadro 4. Infraestructuras industriales y tecnológicas en San Sebastián y su Area Periférica.2006

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Sprilur (Gobierno Vasco)

Siglas: Ayto :Ayuntamiento;DFG: Diputación Foral de Guipúzcoa; SS: San Sebastián.

Finalmente debe subrayarse el carácter altamente positivo de los resultados presentados por las distintas actuaciones desarrolladas, perceptibles tanto en el elevado grado de ocupación de las infraestructuras creadas, la gran mayoría ya en pleno funcionamiento y/o en fase de ampliación, como en la demanda existente en relación con aquellas que todavía se encuentran en ejecución o en promoción (Fuente: Sprilur SA).

4. Conclusiones

Las alteraciones experimentadas por la industria desde los años setenta del pasado siglo –relacionadas con la transición desde la fase de capitalismo monopolista a la de capitalismo global y de un modelo de producción fordista al denominado de especialización flexible-, han contribuido a generar importantes cambios en las formas de articulación territorial y urbana. El análisis de los principales procesos de fondo asociados a tales transformaciones, así como de las estrategias de respuesta dadas por las empresas y del entorno institucional para mantener su competitividad en un nuevo contexto tecnológico y en un mundo crecientemente globalizado, resulta básico para entender la evolución reciente experimentada por la industria en los espacios urbanos y metropolitanos. La interpretación de tales procesos requiere lecturas poco lineales y explicaciones matizadas.

En coherencia con estas ideas, el pasado reciente de la ciudad de San Sebastián y su entorno metropolitano es inseparable de su proceso de industrialización que ha transformado la estructura socio-económica y el tejido urbano preexistente dejando una huella claramente visible en su realidad actual. Las transformaciones iniciadas hace 25 años no ponen punto y final a la historia industrial de la ciudad sino que inauguran una nueva etapa adaptada a los profundos cambios que ha experimentado el sistema productivo lo que se ha traducido en la desaparición de una parte de las empresas y espacios industriales heredados, pero también en la reorganización de muchos otros y en el surgimiento de un nuevo tejido industrial de carácter e importancia evidente. Nos encontramos pues en todo este periodo ante un intenso proceso de dinamización del espacio urbano e industrial que se manifiesta sobre todo en la creación de nuevo suelo como en la consolidación del existente y en la aparición de nuevas tipologías de promoción y ocupación que intentan adecuar la oferta a las nuevas necesidades de la demanda. La valoración concreta de los efectos espaciales de las nuevas infraestructuras industriales y tecnológicas permite vislumbrar, más si cabe, el verdadero significado y alcance de los impactos territoriales de la industria sobre la ciudad, en el sentido de identificar las alteraciones paisajísticas y urbanas que se infieren de todos estos procesos. En este sentido y junto a las operaciones urbanísticas desplegadas sobre el patrimonio industrial heredado, y localizado en áreas estratégicas, destaca el crecimiento y la puesta en valor de determinados sectores periféricos pero bien comunicados, como lugar idóneo par la localización de las infraestructuras industriales y tecnológicas.

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